供电企业配合政府停电法律风险防范研究

供电企业 配合政府 停电法律风险防范研究

麻继鸿、金志新

（国网内蒙古东部电力有限公司克什克腾旗供电分公司，内蒙古赤峰 025350 ）

摘要：近年来，供电企业在日常经营活动中，时常收到各级政府等有关部门下达的文件，要求供电企业在各级政府取缔非法无照经营、强制依法关停高耗能及高污染生产加工企业、强制拆迁、整治消防安全事故隐患等停电执法行动中"协助停电",甚至在文件中将各地供电企业停电行动列入了联合停电执法行动领导小组。因供电企业不具有行政管理职能，在用户不违反合同约定的情况下无权对用户停电，供电企业对“协助停电”的法律风险认识不足，缺乏有效辨识及应对法律风险的意识和能力，出于维持与政府之间良好关系有利于工作开展的考虑，往往对政府“协助停电”的要求难以拒绝，由此供电企业“协助停电”的行为蕴藏了巨大的法律风险。

关键词：配合政府停电 行政强制执行 法律风险防范

一、“停电”是否属于行政强制执行方式的理论依据

依政府指令停电指依据政府决定、命令进行停电。在以往的停电案例中，主要包括两种：一是电力行政管理部门依据《电力法》的规定对危害供电、用电安全或者扰乱供电、用电秩序行为，情节严重或拒不改正的，作出中止供电处罚，有供电企业执行该处罚决定的。这种情况必须按照《电力法》规定执行。二是非电力行政主管部门的行政机关出于行政管理的需要要求供电企业停电的。这种情况可分为：对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施，和对其他具有违法或违法政策用户采取停限电措施。

目前，并没有任何法律法规对供电企业基于行政机关的部门规章、规范性文件、红头文件作出的“停电”行为进行明确的法律地位定性，在实践中，供电企业作出“停电”行为的依据常常是各省、市作出的相关规章及行政机关出具的停电通知或协助函。《行政强制法》第十二条规定了行政强制执行的方式，具体包括：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。根据上述规定， “停电”似乎不属于行政强制执行的具体方式之一。立法者基于实践的复杂性、多样性，在该条款中加入了第（六）项 “其他强制执行方式”，那么“停电”是否属于《行政强制法》第十二条第（六）款呢？

根据《行政强制法》第四十三条：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”。因此，供电企业按照政府部门要求对居民用户采取停电措施的行为涉嫌违法。至于对非居民用户是否可以采取停止供水、供电、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定，根据行政法相关理论，行政行为必须具有法律依据，行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，这是行政法治原则的根本要求，对于行政机关来说，必须严格遵循“凡法律所未允许的，都是禁止的”规则，行政强制行为如无法律、法规明文授权或许可，即为非法，故对非居民用户采取上述措施也涉嫌违法。如《广东省供用电条例》（2017年7月1日起施行）第34条明确规定：“行政机关不得违反法律、行政法规的规定要求供电企业对非居民用户采取停止供电措施强制履行有关行政决定”。

二、法律法规关于停电的相关规定

行政机关在行政管理过程中，作出“停电”决定的依据多为地方性规范文件以及具有普遍约束力的政府决定、命令，并以此作为要求供电企业配合协助“停电”的法律依据。在目前的现行法律、行政法规、地方性法规、规章制度下，“停电”尚不能作为法定的行政处罚种类。而纵观部委、地方政府及其职能部门制定的规范性文件，均是针对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业而采取“停电”措施。规范性文件是指行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行政规定的总称。行政机关往往将这些规范性文件作为行政行为的直接依据，而这些文件并非正式的法律渊源，在行政诉讼中，这些规范性文件不具有法律规范意义上的约束力。

例如电监会《供电监管办法》第24条规定：“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电”。此办法虽规定了供电企业的配合义务，但其效力仅仅是部门规章（电监会颁布的），在法律和行政法规没有明确授权的情况下，用政府的公权力去干涉供电企业和用户之间的合同关系（私权利），是有违法嫌疑的，且这种强制措施（强制停电）的设定是未经法律法规的明文授权，故强制停电涉嫌违法。故供电企业在执行有关部门作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施时,一定要慎重。

三、供电企业配合政府停电存在的法律风险

1.停电安全风险。在配合政府执法中风险最大的是拆除电力设施，拆除的电力设施涉及高低压线路设备，尤其是客户产权的电力设备，很多客户产权的线路设备管理混乱，安全风险较大，拆除时容易发生触电危险。

2.经济赔偿风险。尽管多次给客户解释，停电的实施主体是政府及相关部门，供电企业只是配合执行单位，但部分客户依然认为自己与供电企业签订了供用电合同，供电企业违反了供用电合同约定，造成的损失由供电企业赔偿。如何在今后配合政府执法停电过程中避免同类问题发生？配合政府执法停电该如何规范进行？

四、供电企业配合政府停电的法律风险防范措施

虽然停电命令均以通知、函的方式作出，但针对供电企业而言政府出具的通知文件均系行政行为，供电企业应当按照其政府及行政执法机关的行政行所载明的内容履行协助义务，否则将承担拒不履行行政命令引起的责任和后果。因“协助停电”可能涉嫌违法，也可能导致供电企业合同违约，因此供电企业在接到政府等协助停电文件后应认真对待。

1.严格做好停电决定主体的资格审核和停电通知的内容审查

首先，严格做好停电决定主体的资格审核。必须查清要求协助停电的政府或相关部门是否有行政执法权。停电决定主体是指对相关对象作出停电决定，并要求供电企业配合停电的行政主体。供电企业要高度重视对停电决定主体的资格审核，判断停电决定主体是否有权作出停电决定。通常有权作出停电决定的行政主体主要有：县级及以上人民政府、县级及以上人民政府电力管理部门、县级及以上人民政府安全生产监督管理部门、法律法规规定的其他行政主体。行政机关以外的各类办公室、委员会、领导小组、指挥部等临时性、协调性机构，在没有法律法规授权的情况下发出的协助停电通知，供电企业可依法不予执行，供电企业可建议上述单位报请有关人民政府、电力管理部门或人民法院依法处理。

其次，审查政府作出的停电通知形式。政府停电通知是指停电决定主体要求供电企业配合停电的书面文件。原则上供电企业只接受纸质或电子公文等书面形式的配合停电通知，包括决定、通知、函等，不接受电话、短信、微信等非书面形式的通知。在特殊紧急情况下，政府停电通知采用非书面形式的，供电企业应当做好电话录音、短信、微信等证据的留存，并要求停电决定主体及时补发书面停电通知或出具书面情况说明。

最后，审查停电通知的文件内容要素。供电企业在接到政府要求配合停电通知后，应当加强文件内容要素审查，通常应当核实以下内容：停电对象的名称、用电地址；停电的时间或期限；停电的事由和规范性依据（写明法律依据及事实依据）；停电决定主体的名称、印章和落款日期（盖章部门必须是政府或其组成部门，不得为临时机构）；停电决定主体的联系人及联系方式；停电决定主体作出配合停电通知的相关依据等，确保通知的内容明确，可操作性强，同时要求政府函件中必须有“协助停电后果由我单位承担”及类似字样，切实避免相关法律风险。此外，为确保供电企业预留送达《停电通知书》的时间，除突发事件应对、火灾扑救等特殊紧急情况外，原则上要求政府部门至少提前一周送达正式的书面协助执行文件。

如政府停电通知采用“商请停电”“建议停电”等字样的，供电企业应当及时与停电决定主体沟通，建议其出具用语明确的停电通知。如政府停电通知中的停电对象存在实际用电人与合同约定用电人不一致的，供电企业应向停电决定主体如实反映情况，请求明确停电对象。

2.供电企业应严格对政府停电通知进行会商审查

供电企业接到停电决定主体要求停电的通知后，承办部门认为执行风险较大或者难以判断是否应当执行的，可组织相关部门进行会商，形成会商意见。会商认为可以配合执行的，由承办部门按相关规定牵头组织实施。会商认为停电通知需要补正的，应及时要求停电决定主体予以补正。会商认为停电通知可能违反法律法规规定的，应及时与停电决定主体进行沟通，可以要求行政部门走司法途径向人民法院申请强制执行，由法院对行政机关的行为进行合法性审查，供电企业在接到人民法院的协助执行通知书后在法院的指令下完成停电行为，以避免风险隐患的发生。如行政机关不走司法途径解决，或走司法途径法院不予受理的，供电企业也应拒绝协助执行，但应向行政机关说明原因。

3.供电企业应严格履行配合停电的告知程序

供电企业配合停电前应向停电对象发送配合停电告知书，明确停电依据、时间、内容，并附政府停电通知，要求用户签收并做好停电告知程序的相关证据材料留存。发送的告知书应注明，如停电可能造成人身伤害、财产损害等重大风险隐患的，停电对象应及时向停电决定主体报告解决。停电决定主体确认不存在风险隐患的，供电企业应按照要求配合实施停电。

4.供电企业应严格按照停电通知书的内容停电，并且必须在行政执法部门的指令下进行停电

实施停电前，供电企业应当提请停电决定主体现场组织停电，供电企业配合实施。配合停电时，必须严格按照法定程序和通知书上规定的停电范围和时间进行。停电过程中，供电企业要切实做好配合停电过程中的证据留存，用执法记录仪全程录音录像，对配合停电过程中形成的政府停电通知、配合停电告知书、恢复供电通知以及相关往来文书、现场组织停电和沟通等视频音频资料予以留存。停电后，供电企业应与政府执法部门履行相应的确认手续（已按照要求完成停电任务）。

参考文献：

1. 伍彦斌.配合政府停电法律风险防范研究.经贸实践.2016.

2. 毛志超.从行政执法配合停电案件谈供电企业风险防控.大众用电.2016.

3. 花 潇.如何规避在配合政府执法停限电中的风险.科学与财富.2013.

[4] 游福兴.电网企业法律风险防范.北京: 中国电力出版社.2018.

3