辽宁建设法治化营商环境的问题及对策

辽宁建设法治化营商环境的问题及对策

李贝贝

中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110161

[摘 要]良好的营商环境要依托于健康的法治，法治是营商环境建设的根本、是推动和加强价值创造、转化与实现的重要手段；是可持续良性进步和繁荣的基准支柱。置于法制背景中，方能拥有公正平等竞争、稳固安定发展、真实可靠诚信。依托法治建设营商环境，能够提升项目开发、吸引资金和招揽专业人才，推动经济环境建设，带动经济效益增长和发展。全面振兴辽宁省的关键在于深入法治建设优化营商环境、用法治思想和法治方法开展工作、处理弊害、促进发展；努力进取的培养和鼓励法治氛围环境，引导人民群众知法、懂法、守法、用法意识；当出现任何纠纷和矛盾时，利用法律来解决问题、处理问题。充分发挥法治的能动性驱动良性营商环境建设，激发辽宁的市场生机力。本文对辽宁营商环境法治化建设中的不足进行了简要分析，并提出几点针对性建议。

[关键词]法治化；营商环境；辽宁

2019年2月25日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议，会议上强调法治化是最好的营商环境，要以高质量、更全面的立法保障来促进经济持续健康发展，要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节。要用法治来规范政府机关和市场主体的行为边界，在尊重市场经济规律的前提下，通过市场化的手段和途径，将市场主体的利益关系调整在可控范围内，并向健康的营商环境方向发展。在经济全球化以及互联网经济时代背景下，各经济体之间的竞争日趋激烈，其中营商环境方面更受到各国高度关注。营商环境的法治化建设是当前中国优化营商环境的重要举措。

世界银行关于营商环境的报告涉及评价体系10大指标，其指标包含开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、投资者保护、纳税、跨境贸易、合同执行、办理破产。且以上每个指标都具体细化了不同的维度来诠释。利用这些指标集进行等级或分值评定，评价或估算国家和区域市场经营环境的松紧水平。现下，该评价体系作为全球范围对营商环境评估关键基础，对于企业和市场发展具有重要的指导意义。这些指标涵盖范围广泛，但这些指标普遍针对市场环境外在的依据参考，并不完全适用于辽宁营商环境评定，针对市场客观环境需求，需要进一步制作编订具体措施改进。

一、优化辽宁营商环境的外在需求

第一，加强城市投资吸引力和竞争力的需求。城市投资吸引力和竞争力主要是看营商环境的开放程度，市场是否开放、政策是否优惠、条件是否优越，前来投资企业就是否增多，是否能促进市场的热度，是否能带动生产和发展等等^[1]。辽宁优化营商环境建设表面看是环境建设，其实质可以促进一个行业或产业的发展，进而促进辽宁省各个城市投资吸引力和竞争力环境生态的健康成长。优质的营商环境能够增加企业的投资信心，能够充分吸纳更多优质的投资者前来，优质的投资者愿意在良好营商环境中投资建设，增加企业与区域的粘合度，提升辽宁整个省各市市场环境的品质。

第二，激发企业生命周期的需求。企业生命周期通常是企业的发展与成长的动态轨迹，包括发展、成长、成熟、衰退几个阶段^[2]。企业生命周期并不能用简单的时间顺序衡量，也不能用表象的周期衡量，各个行业的特点不同，周期发展与周期频率自然具有差异性。如同人类生命周期，影响企业生命周期又具有多因素、多层次和多角度。辽宁优化营商环境，能够激发辽宁企业各生命周期的潜能，促进其发挥更大能效或延续阶段结构的组织形式，促进企业能够优化自身产业结构、优化管理方式方法、优化生产模型，使其具有自身发展的特色特点，从而保持生命周期阶段的旺盛持久，促进企业高效可持续的发展，进而助推辽宁经济的发展。

第三，提高城市发展质量的需求。城市的高质量发展要从不同层面、不同角度进行诠释。其中包括劳动就业的发展、人力资源的分配、交通运输及其相关物流等服务行业的支撑、与人民生活息息相关的教育、卫生、医疗、住房、养老、健康、托育、家政、文化、旅游、体育等社会服务需求的激增等等。通过营商环境的改善，在实际工作中不断积累并处理城市发展中出现的矛盾，不断改进并协调城市发展中的关系，充分改善人民的生活方式，消除城市发展的障碍因素，具有深远和重大的意义。优化营商环境是实现高质量城市发展的重要基础和条件。营商环境直接关联辽宁省经济体的健壮程度，关联人才发展与技术革新，关联投融界的市场期望。利用优化营商环境提高地域经济的竞争力，缔造有助于高品质营商发展的吸引力，引荐高质量高标准的企业进驻，集中撑持发展的关键条件，提升企业的满意度、提升辽宁省政府单位的信誉度、提升社会的文明度、提升人民生活的幸福度，优化辽宁城市发展质量。

二、优化辽宁省营商环境的内在需求

辽宁省营商环境建设最根本的需求是全省各个城市营商环境对其投资者的吸引程度，吸引程度又包含了许多方面，比如文化的需求、制度的需求、公共设施、经济收益等等。其次是企业自身生命周期的需求，主要体现在营商环境氛围能够影响其企业创办、生存和发展，企业的生产和发展同样会影响营商环境的发展。此外，城市质量建设也是营商环境建设的最大需求，城市质量同样包含了诸多因素，比如衣食住行，资源调配等与人民生产生活息息相关的方面。

值得引起关注的是，上述范围内容各有指向，内容覆盖也较为宽泛，他们体现的均是表象，且不依赖主观意识而存在。改进和改良营商环境的同时不能太过依赖预计的指数或标准，需要合理利用发展过程中所遇到或经历的自然规律共同建设，互相约束和弥补。内外兼修从实际的需求和应用出发，发现并解决实际需求中的病灶，有针对性的治症方能激发和推动辽宁省优良的营商环境建设。

第一，秩序。营商活动大都是盈利为主导思想，投资者面对辽宁省投资环境首要考虑的营商环境的社会秩序。能否营造整齐划一、秩序分明的社会营商环境、能否引进优质项目、引进专项资金、引进专业人才并且创造经济价值等诸多方面都是关键的所在。投资企业或投资者最为担心因素主要包含两个方面，其一，辽宁省各级政府单位是否履行应尽义务；其二，辽宁的政策是否完善和稳定。当政府不能积极实施其特有行为和法律义务，那么市场秩序势必混乱。合理的市场竞争被打破也就意味着无法保证投资者的合法权益，更无法保证投资者的收益，甚至出现各种黑恶势力威胁社会，殃及人身安全。此外政策的不完善和不稳定归结到根本上是权力过大干预造成的问题，朝令暮改的政策让企业或投资者不知所措，应有的权益被弱化忽视，造成巨大的经济和社会浪费^[3]。政策的完善是一个不断成长和健壮的过程，在成长过程中必须有根据的改，有节制的变。因为改变而影响社会不稳定因素的出现将影响整个营商环境的建设，因此利用制度约束权力，利用权力完善制度将提升营商秩序的和谐。

第二，公平。营商环境的公平性体现在政策的制定和执行。政策规定必须是严肃认真的，如果超过政策本身所允许的原则范围，政策原则性势必失去其存在的意义。另外，政策执行如果存在重大偏差或遭到破坏，那么政策的权威性也必将遭受怀疑或其大打折扣，从实际意义上，公平的原则也不复存在。公平所包含内容较为广泛，例如群众参与经济建设、政治权益和社会生活的机会等。构建公平的法治营商环境，是一个长期的坚持不懈的过程，需要全社会共同努力，共同提高--道德、法治、文化等。做到人人参与，积极行动，在平等的法治环境自我约束，从而达到法治化营商环境公平正义的行为。

第三，便利。营商环境便利性从制度角度分析，关键点在于政府部门及其相关组织机构的对于营商环境事务处理机制和时效流程的响应速度，办理事务的公正透明，操作流程认真规范，核实反馈流程简单及时以及合理指导并消除矛盾冲突等。这些属于社会基础的便利服务，对于营商环境便利也同时需要提供便利的增值服务，例如，优质的营商环境下能够快速的提供优质的律师咨询顾问服务，具备便利的教育培训资源进行学习和提升自我，完备的医疗卫生资源体系稳定和保障人民健康，以及各种文化娱乐设施等兴建等都会直接影响辽宁省营商环境的建设，最为关键的仍然是政府的作为，利于民，便于民，利于营商投资，便于营商繁荣^[4]。

第四，民风。它是一个国家或者区域的风俗或风气。不同的国家或者区域差异培养或造就了不同的思维方式或行为习惯。对于营商企业或者投资者无法脱离和回避这一环境因素，各经营活动和经营角度需要依托该环境下的民众实现经营的过程。辽宁地区“彪悍”的民风以及遇事“不找市场找市长”的办事风气令不少投资者“望而却步”。虽然近年来此种风气大有改观，人民的文化程度也大幅度提升，但仍有个别案例影响辽宁的民风形象，加之网络上不少视频和社交平台对辽宁乃至东北地区民风的黑化歪曲宣传，亦会影响投资者的投资热情。因此，优化营商环境必须重视对良好社会风气的培育，以正确的理念、健康的人格、高尚的品德和良好的习惯去感染和熏陶。逐渐形成有理想、有担当、尽责任、尽义务，诚实守信、本分守纪的契约精神社会风气，以提高整体营商环境的氛围和风气。

三、法治化是最大化满足营商环境需求的途径

法治是人类社会发展跨入文明社会的里程碑，是人类政治文明的主要成就，是现代社会的基准。上至国家集体，下至民众个人都遵循该基础准则。法治最明显的益处体现在利用民主形式立法，利用科学发展观方式进行立法，能够明确和提升全民法律意识，稳定营商环境氛围，让法治能充分保护投资者营商者的权益，从而发挥和提升营商环境的能效。

2016年底，辽宁省人大常委会审议通过了《辽宁省优化营商环境条例》，并在2017年2月施行，成为全国首个省级营商环境保护法规。2017年，辽宁省政府经中编办批准，又成立了营商环境建设监督局，并设立专门的省级营商环境建设督查机构。2018年10月，根据《辽宁省机构改革方案》， “辽宁省营商环境建设监督局”正式更名调整为“辽宁省省营商环境建设局”，并升格为省政府直属机构。经过两年多的试行与修正，2019年10月1日起施行《辽宁省优化营商环境条例》，可见辽宁对于优化营商环境的信心与决心。

首先，法治是制约权力最好的方式方法，法治能够保障投资者或营商者的权益，保障市场的良性循环。辽宁省的体质机制结构依然是制约营商环境发展的软肋，政府的规划调控有悖于市场发展或不能遵循市场环境发展，因而需要法治建设来界定各级机关单位的权限范畴，改变各级机关单位的政务机制，还原法治建设之根本

^[5]。

其次，法治程序是公平竞争的市场秩序、优化市场环境的本质。能够为投资或从事营商者提供系统化的流程与优质高效的服务。法治规范了程序的流程化、效率化、透明化和公正化。政府办事机构不能背道而驰，应严格按照规定执行。针对行政事务审批，政府行政部门要充分调动内部资源、协调分公，做到一张申请表，一个窗口受理，流程内部流转的一体化审批程序。充分解决权力碎片并规避人民群众办事“跑断腿”的现象。程序化的创新能够带来精简高效社会反响，有利于营商环境建设和发展。

最后，发展和培养全民法治意识，是营商环境建设最直接的方式方法。社会的进步与发展需要各个区域的共同努力，各区域的经济增值和营商环境的建设决定整个社会的进步。辽宁省乃至整个东北由于长期的固有的观念和文化很大程度上影响法治营商环境的建设，这种思想不仅存在于社会民众中，在各政府行政机构的领导干部同样存在这样的思想。因此需要培养和完善全民的法治意识，利用法治手段改变思想，培养法治观念，加强法治意识，运用法治措施，坚持法治行动，发挥法治作用。全民形成遵章守法，诚实守信的优良社会风气，方能助力辽宁省整体经济环境的高速发展。

四、目前辽宁法治化营商环境建设的短板

自2016年以来，辽宁省法治建设和营商环境建设发展取得了丰硕的成果，但由于各种因素影响，依然存在许多欠缺和弊病。需要更好的加强和完善法治建设，清除法治建设的荆棘和绊脚石，否则会极大影响经济建设和营商环境发展，影响社会营商建设的顺利性、健康性和畅通性。

首先，法治化建设的标准问题，影响了辽宁法治化建设工作的健康发展。这方面主要体现在进行立法工作时，法治化价值取向、科学性、系统性不足。法治化建设最为核心的目的是创造和促进社会的发展和经济的上升。立法是保障经济发展的途径，因此需要在立法过程中深入全面的规划，科学客观的制定，充分的协调资源、调动资源，调动资源的最大能动性，创造更大社会价值。通过立法保障和规范辽宁省营商建设的公正平等，遵循市场发展规律，遵循经济发展的路线，通过立法的范围和思想保证社会整体协调建设，良性发展^[6]。

其次，法治化建设的队伍建设、评价监管体系和后勤保障问题，影响了辽宁法治化建设的基础条件。具体包括：法治化建设的队伍素质问题；法治化建设的评价监管体系问题；法治化建设的后勤保障问题。解决法治化建设短板需要一支专业性强，系统性强，生命力旺盛的团队去创造和感染社会建设。首先要加强团队的法治性建设，并设立高标准的咨询机构、评估机构及后勤保障机构。其次建立和健全法治考核及评价监管体系，依照法律规范约束执法人员行使职能和职权，采用合理的数据指标量化和具化法治工作，精细化制定和分派具体的工作要求以及工作职责，细粒度的管控和评估法治建设阶段和情况，实现各职能部门在实际运行中，所有的流程和阶段都能够符合规定的考核指标。有利于客观体现、准确定位，及时发现薄弱环节以及问题根源，及时应对、及时解决问题；再次设立评估咨询机构和后勤保障机构能够明确执法队伍的工作责任和要求，能够及时发现工作人员的不足和缺点，改进和强化执法队伍的工作方向，及时转变思想和工作方式，合理的运用到法治建设中。

第三，法治化建设的司法效率问题，影响了辽宁法治化建设工作的进程速度。这方面主要体现在司法效率过低，法院审理时间过长，无法满足企业高速运转的需要。法治化建设中需要提高司法机构的响应速度和执行效率。社会发展越来越快，企业运转节奏直接影响企业的经济效益和社会效益，进而影响社会发展的节奏。企业的运转过程，需要司法机构参与其中，共同加快脚步才能得以发挥最大的效益，反之，则会严重制约企业和社会的发展。

第四，法治化建设的环境营造问题，影响了辽宁法治化建设工作的普惠性。这方面主要体现在辽宁推动法治化建设工作时，理论上宣传教育过多，实践上行动落实不够；传统平台创新不够，网络平台开发利用不够^[7]。在过去辽宁推动法治化建设工作的发展过程中，理论与实际差异较大，宣传覆盖不够，实践达不到效果，并且传统的营商方式得不到转变，创新的营商方式积极程度不够，制约了新形势下营商环境的改善。

五、优化辽宁法治化营商环境建设的对策建议

首先，立法必须要形成一套行之有效、可预期的良法规则，数量要适度，且透明、高效、稳定。加强辽宁省营商环境法治建设必须要从立法出发，政府职能机构牵头，制定适应辽宁营商环境建设和适应辽宁经济发展的法律法规。牵头单位要明确规定标准、执行办法等，有了清晰、明确、统一的标准，这样全省才能做到：一是一盘棋、一张图、一张表，整体联动，各司其职；二是能做到纲举目张，收到事半功倍的效果；三是不浪费、少走弯路，能避免烟囱林立、各自为政。

各行各业参与到法治营商环境建设中，严格执行，力求统一、明确、公正、透明、效率、稳固^[8]。全省范围做到一盘棋，各尽其责，协调联动，避免资源浪费。在营商环境建设中需要加大加快营商环境的建设，以发展快的先进的单位为表率，向世界标准看齐，以振兴老工业基地切入，实行全面发展，优化全省的资源调配，带动全行业高速运转并发挥能效，提升辽宁省法治营商环境发展。

其次，执法必须规范公正文明，处罚要体现教育功能，执法者要秉公执法，对严重违法者要严格^[9]。执法者要加强队伍建设，加强自身的法治修养。给执法者立法，最大限度介绍执法者的自由裁量权。杜绝随意检查、多重检查、重惩处、一味处罚、执法扰企问题；法治建设延伸到基层，法治执行到最后一公里，发挥乡镇司法机构的职能效力，由被动执行到主动参与，积极协调和解决民众纠纷，避免在小的问题上激化，尽可能使问题在初期被消化掉，从基层处消化矛盾。此外需要加强基层干部队伍的建设，提高基层干部的法治意识和影响力，以基层干的影响力辐射乡镇的环境建设，遇事不徇私舞弊，不偏袒掩护，始终秉持实事求是，勇于承担。紧密联系群众，开拓思想，积极探索，在避免懒政的同时也要避免权力过大，充分做到秉公执法，避免执法随意，做到惩处有度，对于违法者要严惩。

建立科学的评价评估监管体系，适当引入第三方评估机构和监管手段；加强辽宁省营商环境法治建设要做好三方的咨询、评估及监管等措施。协调和调动辽宁省内各行业的长期从事相关行业的专家团队、管理团队以及咨询团队，运用长期的从业经验对辽宁省的法治营商指导并建议，理论与实际相结合，增强企业稳中求发展，鼓励企业使用法律的手段解决问题。加强辽宁省营商环境法治建设要建立完善的监管手段，对营商环境的监管是政府的职责所在，没有监管，市场运营就无法秉公处理，没有监管，就谈不上公平竞争。一旦打破了公平，市场生态系统就会被打乱，营商环境势必会遭到破坏^[10]。因此要建立一套成熟完善的监管体系，打破传统的监管和思维模式，利用先进的技术和手段，通过建设信息监管平台，利用现有的数据与之相结合，做到事前预防，事中处理、事后能够追本溯源并追责^[11]。而且可以将企业的信息、经营范围、经营数据、企业诚信数据等统筹归并，知识共享给各职能监管机构和部门，现实联动监管，联动执法，有效避免重复检查和重复惩罚。此外完善的监管制度还能够制约执法乱以及乱执法的现象，能够稳定企业专心经营和发展，保证企业以及经营者的合法权益。无论是从法治角度还是从市场营商环境角度，法治化建设评价和监管体系能够对政府和企业都起到积极的作用，一方面对于企业能够清晰的做出客观评价，另外一方面能够督促和促进政府的执法力度和办事效率。充分做到透明、诚实守信，提高全社会的素质与形象，充分优化辽宁省法治营商环境。

建立和健全辽宁省后勤保障管理制度，加强经费保障，每笔经费都实行公开透明的监管和公示，对于营商建设中的具有发展前景或高新项目、重大项目预给予重点支持，不能因为在后勤保障环节上延误项目进程或导致整体项目失败。合理进行资源开发，合理进行项目投资以及合理处置分派资产，调整管理方式，控制建设成本^[12]。另外，对于后勤保障工作人员需要加大力度推广法治教育和普及，法治化后勤保障是关键节点，在优化营商环境建设中是重中之重，按法按章进行后勤保障对于健康持续快速的发展辽宁省营商环境建设具有重要意义，同样也是为今后的工作顺利开展奠定基础。

再次，提升司法效率，解决纠纷要多元化、高效化、公正化。缩短案件审理时长，解决案件执行困难的问题，让企业的难题苦恼能够多元、高效、公正地通过法律途径解决。司法程序上要尽量简化的同时提升工作质量和效率，合理的优化内部司法办案流程，减少内部汇报和法律文书流转时间。实行案件归类、内容分类、复杂和简单的案件合理分派，利用大数据及智慧信息化司法实行市、县、区，乃至全省司法案件统一、归并联动，充分解决企业的各种法律困难。

第四，加强舆论导向，通过主动守法来提升社会诚信度，法律与信用规制共同作用，努力使市场主体主动守法。增强新闻工作的宣传和引导，加大舆论的覆盖范围；树立“人人都是营商环境”的观点，加大“法治辽宁”宣传力度及覆盖面，弘扬主旋律，严惩反面典型。大力度开展法治宣传活动，将法治宣传和建设深入到社区以及乡村，提高整体的法治修养。调动社会资源和力量，利用离退休的领导干部、退休的律师、退休的医生、退休的教职人员等开展法治宣传，以点带面，全民参与到宣传和学习中。此外加强新媒体的投入和宣传，利用网络微视频、政务微博、微信、广告牌以及电子广告屏等形式展示和宣传以法治为基础的主题思想和主题文化。逐渐渗透普及，群策群力，从而形成人人依法守法，诚信做事，共同推进法治信用的营商环境。

营商环境如水，水活则鱼大。优化营商环境就是解放生产力，提高综合竞争力。尤其是在当前国内外经济环境错综复杂、企业经营压力加大的背景下，建立稳定公平、可预期的营商环境，降低各类交易成本特别是制度性交易成本，对于解决企业投资不能投、不愿投、不敢投和往哪投等问题，意义重大。而且，当前不少省市都在出台政策优化营商环境，在这一激烈竞争大背景下，更要增强紧迫感，进一步深化改革，持续优化我省营商环境。优化营商环境，需要我省积极作为，既要不忘“抓项目”的老本事，更要学习“造环境”的新本领，由以往偏重追求优惠政策“洼地”，转为倾力打造法治化营商环境的“高地”。既要在“放”上下更大功夫，也要善于加强监管和优化服务，让市场主体真正感觉到营商环境的切实优化。总之， 打造良好的营商环境虽然是一个涉及政务、法治、社会、人文、地理等方方面面的系统工程，但是在这个系统中法治起着至关重要的作用，法治既是市场经济的必然要求，也是国家治理现代化的必然要求， 保证营商环境持续、长久优化的根本和关键就是法治。

参考文献

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