控制性详细规划对城市空间形态控制的思考与实践

控制性详细规划对城市空间形态控制的思考与实践

黄皓

（上海经纬建筑规划设计研究院股份有限公司上海200090）

【摘要】针对当前城市建设空间品质不高、秩序混乱的现状，分析控制性详细规划编制和实施中存在的问题，探讨城市空间形态控制的途径，即将城市设计研究作为控制性详细规划编审的法定环节，把空间控制的要素纳入控规指标体系，保证控制性详细规划和城市设计能够得到很好的实施，以期创造一个有机、有序、充满活力的城市空间。

【关键词】控制性详细规划；城市设计；空间形态

【中图分类号】TU981【文献标识码】A【文章编号】1002-8544（2017）06-0044-03

1.引言

我国经历了30多年的改革开放和20多年的快速城市化进程，伴随着城市面貌的巨大的变化，城市空间品质也出现一定程度的破坏：城市特色丧失、空间秩序混乱、视觉景观单调乏味、公共空间缺乏或布局不当等等问题。分析其原因，对控制性详细规划（以下简称控规）阶段的城市设计研究不够重视，没有形成一套有效控制城市空间形态的手段是其中之一。

2.控规概述

控规是20世纪80年代初为了适应市场经济体制下的城市建设活动，借鉴欧美国家的Zoning（区划）以及香港的法定图则基础上逐渐发展起来的，并在1991年10月颁布的《城市规划编制办法》中将其确定为城市规划体系中的一个编制层次。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年），依据控规提出的出让地块的性质、开发强度等规划条件，是国有土地使用权出让的前提，这更使控规成为现行规划编制实施体系的核心。

控规是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置及空间环境控制的规划要求。控规在我国现行城市规划体系中居于重要地位，起到承上启下的作用，具体体现在以下三个方面：（1）深化和细化城市总体规划，将规划意图与规划指标进行分解落实，保证城市规划系统控制的要求；（2）将控制条件、控制指标以及具体的控制引导要求落实到相应的开发地块上，作为土地出让的标底条件；（3）所规定的控制指标和各项控制要求可以为具体项目的修建性详细规划、具体的建筑设计或景观设计等个案建设提供规划设计条件。

3.控规编制和实施中出现的一些问题

笔者近年来主持和参与了多个控规的编制项目，在工作中发现控规编制和实施中存在一些问题：

（1）过分追求现实的可操作性，单纯为土地财政服务，而忽视对城市空间品质的研究。根据现行法律体系，控规的编制是国有土地使用权出让的前置条件。地方政府作为规划的委托方会出于快速实现土地出让的目的，而要求尽快完成控规的编制，设计单位也会因为没有投入足够时间和力量，制定出只能满足开发建设最低要求的控规成果，而缺乏对空间结构布局、空间形态、地域特色景观等影响空间品质的因素做深入的研究。因此，控规被有些人戏称为“卖地规划”，被认为是“最没技术含量的规划”和“最容易做的规划”也不足为怪了。

（2）在现行编制体系中控规对城市空间品质的控制作用较为薄弱。《城市规划编制办法（2006）》第四十一条规定了控规的主要编制内容，其中和城市空间相关的有：“确定各地块的建筑高度、容积率等控制指标；确定建筑后退红线距离；提出各地块建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则”。但在实践中，控规的编制及审查都以规定性指标内容为重点，对城市设计的标准并不明确，造成许多政府决策者及设计人员仅仅把总平面和效果图当作城市设计。因此在对控规成果实施的过程中，真正起作用的主要是容积率、建筑高度、建筑退界等这些指标的刚性控制要求，对建筑体量、体型、色彩等的指导作用是非常有限的，更谈不上空间的整合、场所的营造了。

4.“控规”+“城市设计研究”的编制体系思考

城市设计是研究空间形态的重要手段和途径，城市设计的重要性和必要性是毋庸置疑的，但是在现行的规划编制体系中城市设计是没有法定地位的，所以某种意义上讲城市设计是无法实施的。要想让城市设计真正起到应有的作用，将城市设计研究作为控规编制的法定环节是比较可行的一种途径。控规的核心是综合指标体系的确定，城市设计更多研究城市空间，加强控规阶段城市设计的研究并将其法定化，有利于控规编制的一开始就将城市空间品质纳入考虑。控规通过增加一些重要的空间控制要素比如空间景观结构、开放空间的布局、高层及标志建筑的分布、建筑的退界和贴线率等，体现城市设计研究成果，并将这些要素在控规指标体系中体现，作为规划管理者对具体地块的开发设计进行管控的依据。目前这种方法在一些地区进行了有益的尝试，如上海市的控规的编审过程中，要求将划定为重点地区的编制单元进行城市设计深化研究并编制附加图则，附加图则控制指标主要分为建筑形态、公共空间、道路交通、地下空间和生态环境等5大类28小类，并根据重点地区的类型与等级选取相应的指标。附加图则与普适图则及文本具有同等的法律效力，是后续建设项目规划管理的重要依据。

5.城市空间形态控制实践

5.1项目背景

上海市青浦区华新镇凤溪社区位于华新镇南部，处于虹桥辐射区范围，交通便捷，区位优越。上海2040规划将华新镇列为整合型提升城镇圈，社区发展转型迎来新的历史机遇。《凤溪社区控制性详细规划》是以《上海市青浦区华新镇总体规划（2013-2040）》为指导，以融入大虹桥的发展为契机，为凤溪社区新一轮发展建设提供规划控制和引导的法定依据。规划对原凤溪社区进行全面的更新改造，新通波塘以西的凤北工业园以产业转型为主，新通波塘以东进行整体更新，完善生活服务、改善生态环境，建设高品质社区。

规划范围北起古思浜路，南至北青公路，东靠新凤路，西邻嘉松中路，规划总用地面积2.35平方公里。本次规划编制过程中，首先进行城市设计的研究，在总体规划的基础上，对道路系统、绿地景观系统、公共服务设施系统进行优化（图1）；挖掘社区空间特质，研究城市空间结构、建筑界面、建筑高度分区、滨水岸线形式等要素，并将这些要素纳入控规的控制指标体系。

图2

（2）道路系统的优化

在原有道路系统的基础上，保持城市主干道不变，结合空间结构的调整，贯通产业提升区、核心区、居住休闲区之间的联系次干道，增加社区尤其是核心区城市支路密度，强化社区的整体性和交通联系便捷性。

（3）开放空间系统与公共服务设施系统的优化整合

优化公共设施系统，将社区管理、文化体育、商业、医疗和福利等公共服务设施结合湖面、中心绿地集中布局，形成高品质的社区综合服务中心；

优化开放空间系统，利用新通波塘、吊塘江、凤溪塘三条主要水系形成凤溪社区的滨水开放空间系统骨架，并通过开放空间和公共服务设施系统的有效整合，通过滨河景观界面设计、开放空间营造、慢行体系打造等手段，形成集水系、绿化、公共设施于一体的功能景观系统，这将成为构建整个社区活力的纽带。

3.2.2影响空间形态主要控制要素的研究

在完成功能系统二维空间的优化梳理后,重点进行三维空间的研究，从区域整体角度发掘空间特征，分析不同城市界面和节点的控制策略，力求形成有机、有序、充满活力的城市空间（图3）。

图3

（1）基地整体空间特征的挖掘

分析基地特征，嘉松中路和北青公路两条城市主干道，形成“L形”的城市发展轴，沿凤星路形成凤溪社区的生活服务轴，沿新通波塘、吊塘江、凤溪塘三条水系形成公共开放空间骨架（图2）。

（2）整体高度的控制

整体建筑高度遵循西南高东北低的原则，形成层次丰富、主从统一的天际线。沿两条城市发展轴线的地块控制高度为60米，在核心区域布置设标志性建筑物时，控制高度为100米，其余地块的基准高度为30米和50米。

（3）主要界面的控制

沿北青公路的城市界面：北青公路是东西向的城市发展轴线，连接青浦城区与虹桥区域，通过两侧绿带的控制和建筑高度、面宽的变化，控制一个较高的贴线率，形成丰富的生活性景观大道的界面形象。

沿嘉松中路的城市界面：嘉松中路是南北向的城市发展轴线，其东侧是195转型地块，为规划的现代服务业集聚园，要体现现代化的建筑风貌特色，塑造现代服务业产业集群形象。

沿凤星路的界面：凤星路是社区生活服务轴，沿线布置社区商业、管理、文化、体育、教育、医疗、福利等公共服务设施，因此更加注重道路景观的营造和沿街公共建筑的设置，形成社区服务性的界面。

（4）主要节点的控制

在嘉松中路、北青公路和凤中路围合的区域，是社区的核心区，通过城市公园、湖面、大型商业设施、酒店、总部办公楼、社区服务等公共设施，形成整个凤溪社区的标志性区域。核心区空间呈“U”形的布局，以湖面、公共绿地为中心，由近及远依次布局低层、高层建筑，形成和自然相互依存的亲水空间氛围。临北青公路布局标志性建筑物，成为整个区域的至高点和视觉中心，强化社区的可识别性和可读性，也形成凤溪社区的门户。

3.2.3附加图则编制

在整体方案形成后，以城市设计确定的城市空间形态为基础，提炼总结体现城市设计主要意图的各项控制要素及具体控制要求，对控规普适图则中无法控制的城市空间景观要素提出控制要求，编制附加图则。附加图则控制指标主要分为建筑形态、公共空间、道路交通、地下空间和生态环境等5大类。建筑形态控制指标主要包括建筑高度、建筑形式色彩、地标建筑位置等，公共空间控制指标包括建筑控制线、贴线率、公共步行通道、地块内部广场位置和滨水岸线形式等，道路交通方面包括出入口、公共停车位、慢行交通优先区等，地下空间指标包括地下空间建设范围、开发深度及主导功能能，生态环境控制指标包括地块内部绿化范围和生态廊道等。

6.结语

本文主要是研究控规编制阶段对城市空间形态的控制，如何加强城市总体层面和宏观空间尺度的管控，特别是对城市总体结构、生态格局和开放空间、城市轮廓线等宏观要素的研究和控制，对塑造高品质的城市空间也是十分重要的。

参考资料

[1]同济大学等联合编写.控制性详细规划[M].北京：建筑工业出版社.

[2]伍江，等.城市设计与实践座谈会发言摘要[J].城市规划学刊，2015年第2期.

[3]柳健.控制性详细规划中的城市设计方法研究[J].硕士学士论文.重庆：重庆大学.2006.

[4]城市规划编制办法.2006版.

[5]上海市控制性详细规划技术准则.2011版.