城市控制性详细规划编制研究

城市控制性详细规划编制研究

赵瑞峰

淄博市规划信息中心山东省淄博市255200

摘要：控制性详细规划是城市总体规划和分区规划的深化和延续，是最为重要的法定规划之一，是规划管理和实施的重要依据，对修建性详细规划具有指导作用。本文分析了控制性详细规划存在的问题，并结合当前新的形势要求，对控制性详细规划编制进行了研究，探讨了对控规实施管理的措施及保障机制，总结出适应博山控规管理的规划编制方法和思路，对控规管理给以正确的评价和指引，为博山城市规划建设提供借鉴和指导，从而为今后控规编制提供建议，以期达到提升控规管理水平、科学指导地块控制、引导城市发展的目的。

关键词：控制性详细规划；规划编制；规划管理；地块控制；城市发展

1.引言

控制性详细规划（以下简称“控规”）是为了适应土地的有偿使用，借鉴美国的“区划”做法而产生的规划类型。它是实施规划管理的核心层次和最重要的依据，也是政府积极引导市场、实现建设目标的最直接的手段。2008年1月1日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“城乡规划法”）赋予了控规前所未有的法律地位，其不再只是规划管理的技术手段而成为了规划管理必须严格执行的法律依据，这无疑是对控规的编制与管理都提出了更快、更高要求，控规成果不仅要快速、全面覆盖，适应我国当前城市快速发展的要求，而且还必须布局合理、控制适当、审批合法，经得起历史的考验。为适应这一新的变化与更高的要求，全国各地城市都在城乡规划法颁布实施之后进行了积极努力地探索。

近年来，随着博山城市经济的发展以及城市建设用地的拓展，使得城区空间布局处于快速变化之中，城市化进程的加速与人、地矛盾的加剧导致了城区土地资源非常紧缺，城区空间资源的高强度开发和高效配置已经成为现实选择，控规较之以往需要为高强度开发和相应的配套做好充分应对。在此，我们结合博山区在控规编制和规划管理中的探索与实践，分析当前所面临的主要问题和矛盾，总结在控规编制和管理的模式创新、政策保障、技术支撑和控制方式、成果内容及审批、调整程序的探索，以适应当前城市新形势的发展要求，应对城市规划的新常态。

2.基于规划管理的控规编制问题

十几年来，各地虽然在各类控规的编制过程中不断创新和调整，但在实际管理和建设过程中依然经常会碰到系统控制内容失衡、规划管理弹性不足、规划审批困难等许多问题。究其原因，主要还是控规在框架体系、编制方法和控制模式上存在不足。

2.1现状调查深度不足

现状调查是控规编制前最基础、最根本的工作，其调查质量的好坏至关重要。但目前的情况是因时间紧、设计经费少等种种原因编制单位只是草草进行，大多停留在现状地形图、航拍图上进行“调查”，没有全面详细的踏勘，也没有了解每一产权地块的建设意图。如：现状原有的排水渠被忽略，场地平整时没预留排水设施，开发后引起内涝；规划的道路高差太大，修建费用过高，对城市发展意义不大，实施的可能性极小；规划的绿地涉及几个单位，有些还必须拆除部分楼房，导致无法实施。

2.2与相关规划缺乏衔接

编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标。但由于总体规划在人口规模、建筑规模等方面的量化指标过于粗略，事实上长期以来经常是下一层次的规划突破了上一层次规划的指标，造成某些控制内容失衡。主要表现在以下两个方面：

第一，缺乏对上位规划确定的重要原则的分析与理解，仅仅是就项目论项目地进行规划分析，只是满足小区域的规划原则，控规编制成果貌似很全面很细致，可是整个片区的总容量如何，与其他片区、与整个城市的关系等都很不明晰，很有可能出现严格按控规实施后整个城市总量失控和无序的现象。

第二，与相关专项规划衔接不够，规划编制单位在做规划时往往忽略了控规与各专项、专业规划之间衔接不好，没有能够充分协调各专项、专业规划，实施过程中经常出现与道路交通、市政管线、基础设施等规划不符的情况，导致控规不得不进行反复修改、调整。

2.3地块大小划分不合理

目前在规划编制过程中，规划人员往往以视觉美感为出发点，随意划分地块的大小，给规划管理工作带来了很多负面的影响。一方面，地块面积划得过大，指标控制往往失真，从而丧失了控制力度和指导意义；另一方面，地块面积划得过小，会给地块建设开发带来了很大的阻力，规划的可实施性、可操作性不强。

2.4土地使用性质与兼容性难以把握

目前控规虽然采取用地性质兼容表等方式来解决，但由于每个地块确定的指标还是必须对应主导用地性质的，如果各类性质的用地比例发生变化，原定的地块指标就会失效，因此，还是没能很好地解决多元化用地性质的问题。另外，控规也无法解决现状用地性质和将来规划用地性质之间的矛盾问题。例如：现状是工业用地、近期还没有改造意向的地块，按规划将来又要改为商业、住宅、教育用地，并据此确定了相应的技术指标，而近期使用时的技术指标又应如何控制，是否还允许扩建等？

2.5控规指标的确定缺乏科学依据

在当前的市场经济社会中，我们面临的不确定性太多，而且社会形势的飞速发展，也往往使我们的预测与实际存在很大差距。现行的规划编制过程中，规划人员往往对于这些量化的指标体系的确定不够重视，往往是在划分地块的基础上，不假思索或稍加思索给个指标就完事。由于这种规划编制过程缺乏严肃性和经济理论的支持，从而导致了规划成果在科学性、权威性和可操作性等方面受到很大的影响。

2.6忽视城市设计的内容

在控规的实施过程中，即使规划建设严格按照各项控制内容实施，城市空间也往往呈现出建筑各显风采，而群体景观杂乱的局面。不难发现，这主要是因为在开发建设中过分追求单体的美观度，而忽视了对公共美学价值的研究，也就是对于城市设计缺乏重视。尽管目前有些重点地区进行了城市设计，但由于其不具备法定强制性，也就无法在实际的操作中得到执行。

3.实用的控规编制方法研究

3.1注重与相关规划缺乏衔接

在博山城区控制性详细规划时，分别从编制前、编制中和编制的成果三方面与相关规划进行衔接。博山城区控规全面整合了《淄博市城市总体规划（2011-2020年）》、《淄博市生态红线保护规划（2016—2020年）》、《博山区土地利用总体规划》、《博山区十三五规划》、各类专项和专业规划以及项目审批结果（包括在有效期内的选址、用地、外部条件、规划设计要点、审定方案、建设工程许可）对该地区的要求，将涉及空间需求的规划控制要素全面纳入控规图则，对于深化城市设计等内容，也要有文字要求和提示。

3.2科学合理地划分地块

3.2.1城区的密度分区划分

博山城区控规在深入研究城市的整体建筑容量、环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，全面进行了城区内土地权属的调研，根据地段相连、地价相近、建筑高度相仿等原则，综合考虑土地区位、地价、用地现状，交通条件、设施配套、建设时序，城市设计和市场需求等多种要素，利用现状调查法、经验借鉴法、建立模型法、经济分析法等将规划用地划分成八个密度分区。这八类密度分区主要是根据容积率和建筑密度来划分，即容积率为0--0.4、0.4-0.8、0.8-1.5、1.5-2.0、2.0-2.5、2.5-3.0、3.0-3.5、3.5以上八个等级。

3.2.2实行多类型不同深度的规划控制和引导

在城区控规中，要努力扩大控规的覆盖面，来适应市场对建设用地的需要，但是对于覆盖区内的控制要采取不同深度和要求进行，在系统地研究了对整个城区及周边区域用地多类型的规划控制与引导方法后，将规划用地划分成两类区域。

(1)一般控制区

一般控制区主要包括现状条件比较好的企事业单位用地、居住用地、工业用地等区域，主要控制其周边道路和土地使用的相关内容。在保持原有格局的基础上，将用地调整和容量控制整体把握后在进行地块划分，要考虑到其含有过多不确定性因素，加强其弹性因素的控制。其控制的基本要素为用地面积、用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率或开放空间率、公共配套设施等。

(2)特殊控制区

特殊控制区包括城市中心区、重要历史文化风貌景观区以及城市生态保护区等。首先，对于特殊控制区的范围界线等进行定线的“位控”，其次从城市空间特色的维护与塑造的角度出发，制定出特定的环境特征控制要素，加强三维城市设计的引导。对于城市生态保护区如峨嵋山、原山、博山公园、孝妇河、白杨河、石沟河等城市非建设地区则重在对开发建设行为的严格限制。

3.3提高土地使用性质的灵活性

为提高土地使用性质的灵活性，本次规划提出用地性质的3个适建级别。

（1）规划用地性质

指规划编制中对地块规定的用地使用性质。控制单元内确定的用地规模、建筑容量、市政基础设施、公共服务设施、公共活动空间等涉及城市整体公共利益的各类要素的种类和规模总量必须加以严格控制，不能减少，保证其功能的实现，达到规划设计的宗旨，但具体的位置、用地范围等可适当调整，保证规划的可操作性。具体到每个地块的容积率、建筑密度、建筑高度等经济技术指标可以作为引导性指标，可根据实际情况进行调整。土地使用单位在合法获得土地使用权后直接用以建设的用地性质，能够顺利通过审批程序的建设程序。

（2）替代用地性质

指在一定条件下允许建设的用地使用性质。比如规划建议的用地性质无法满足使用者需求时，土地使用者就会提出更改用地性质的申请，经城乡规划管理部门研究其替代条件是否满足综合平衡后，决定是否可以批准替代的用地使用性质。城乡规划管理部门在研究替代时，必须严格保证某一特定区域内主要用地、配套服务设施用地及公共绿地等的总量平衡，原则上不得随意减少。土地使用单位申请更改原规划用地性质，须提出项目可行性分析、环境影响评估等必备报告，并报经控规原审批机关组织论证后批准后方可变更。

（4）禁止用地性质

指任何单位或个人不得进行建设的用地使用性质。主要包括两方面的内容：一是对特定地区主要发展性质有破坏性影响的用地性质；二是用以保证特定地区内强制性保护设施用地的控制和落实。城乡规划管理部门应该严格把关禁止建设，这将事关城市能否健康发展的重要因素。

3.4科学合理的确定控规指标

3.4.1指标体系内容划分

博山城区控规指标按照建设内容分成四大类，分别是土地利用与使用属性指标、环境容量与土地使用强度指标、建筑形态与城市设计指标、设施配置要求指标。

3.4.2用地性质

为应对日益复杂和多元化的市场主体，面对围绕土地经营而展开的城市建设，规划首先应根据区域位置、交通可达性等条件，对各地块的开发建设作初步的近远期安排，并按照由近及远逐步增加弹性的原则，安排土地利用功能。具体来讲，在近期建设的范围内，规划对用地性质作出比较明确的规定，但也有相应的适建性在中期建设的范围内，以混合用地控制为主，同样也给出适建性要求而对于远期建设的地块，由于市场前景尚未明了，政策变动因素较大，规划以弹性用地为主，并明确其相应的弹性范围。通过对用地的时空划分及制定相应的使用要求，顺应了市场的发展变化趋势，扩大了市场的“自由裁量权”，从而能够较好的适应市场经济条件下所进行的城市建设的需要。

3.4.3开发强度

规划从市场区位理论出发，综合评定土地的区位价值，以交通、服务设施、绿化环境、地块开发成本四项作为分析因子，分析不同地块受此四项因子影响程度的强弱，构建起制定容积率的基本等级模型。在等级模型的基础上，通过居住建筑总量与城市设计两次对照与修正，最终确定出合理的开发强度范围见图，从而确保了土地使用的经济性和城市空间景观的有序性。

从以上开发强度推导过程可以看出，在开始的因子选择阶段，主要是从土地的区位价值入手，分析了地块开发成本，即在推导的最初阶段就考虑了市场因素，确保了指标确定的科学性。另一方面，从推导结果来看，开发强度最终是一个区间，有一定的弹性，规划建议其最小值为基准开发强度，可作为规划局出具地块设计要点的依据，而最高值则应为极限开发强度，任何情况下不得突破。

3.4.4城市设计

（1）虚拟建设典型地块

博山城区控规通过试做形体布局的规划设计，研究出空间布局及容量上大体合适的方案，然后用社会、经济等因素进行评价与修正，再反推成明确的容积率指标等。在控规编制时，将重点地块进行虚拟建模，从空间和体量上模拟本地块的指标体系，以期制定出科学合理的制定地块的指标体系。

（1）强化重点地块的控制

在博山城区控规中，充分分析了规划编制单元内重点地块的现状及周边限制因素，根据每一个地块的特殊要求，严格制定相应的控制要素，从而确保这些重点地段能够得以有针对性的控制。在规划过程中增加城市设计的内容，提出控规与城市设计相结合的新思路、新方法，丰富传统控规体系中对城市景观和城市特色等方面的内容，相互结合相互反馈，使规划成果更加具有可操作性，便于在规划实施中予以落实。

3.4.5城市设施

针对当前部分城市设施用地得不到保障的客观情况，规划将城市设施分为公益性设施与非公益性设施两类，并进行分类控制。其中，对公益性设施实行刚性控制，严格控制其性质与规模，一律不准挪作他用，而对于非公益性设施则进行弹性控制，加以适当引导，主要遵循市场的自由配置原则。

3.5增加实施评价，定期评估，反馈修正

受编制方式和技术手段的限制，目前我国的城市规划基本上还是属于一种“静态的远景蓝图”的模式。因此，博山城区控规编制中考虑对城市规划进行动态调整以适应城市的发展，增加规划实施评价的专门章节，通过定期的实施评价，分析研究控规的实施情况，找出出现偏差的原因，调整、修正控规。

4.结语

城市控规是建立在城市总体规划和分区规划的基础之上的，目的是为了实现城市规划的总体目标而进行的控制和管理，以最小的消耗换取最大的效益，是政府进行城市管理的重要手段，是城市可持续发展的重要依据。随着城市建设的快速发展，当前的控规编制技术在某些环节上已不太适应规划实施管理的需要，面对市场的多变性和不可预测性，控规在一些方面显得灵活性不够，可操作性比较差。通过对控制性详细规划的编制技术的改进，无疑给困境中的规划管理部门提供了解决这些问题的途径，从而使土地开发的活动随着市场灵活变动，合理引导和控制各类投资与项目建设。

参考文献：

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