国土调查中地类逻辑不一致的处理方法

国土调查中地类逻辑不一致的处理方法

雷虎

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摘要：现阶段，随着社会的发展，我国的现代化建设的发展也日新月异。中国共产党十八届五中全会提出统筹各类空间规划、推进“多规合一”。2016年12月中办、国办联合印发《省级空间规划试点方案》，指出开展资源环境承载能力评价与国土空间开发适宜性评价，为划定“三区、三线”奠定基础。2017年1月，国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030年）》指出，以资源环境承载能力为基础，推动国土集聚开发和分类保护相适应，切实优化国土空间开发格局。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话更是明确指出，按照“多规合一”要求，根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（“双评价”），划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制。可见，以“双评价”为基础来编制国土空间规划成为基本共识，加强“双评价”在国土空间开发格局优化中的应用势在必行。

关键词：国土调查；地类逻辑不一致；处理方法

引言

研究目的：面向国土空间规划，探讨资源环境承载力的理论内涵，揭示资源环境承载力评价模式与国土空间规划的逻辑问题。研究方法：理论分析法和归纳演绎法。研究结果：（1）资源环境承载力可以由自然系统的承载力、来自人类社会经济活动的压力以及由于管理及技术进步所产生的润滑力3个力构成；（2）资源环境承载力内涵可以解构为资源的承载功能、环境要素的容纳功能以及生态要素的服务功能3个层次；（3）国土空间规划的主要目标是优化空间开发与保护的关系，对资源环境承载力评价的核心需求是摸清资源环境本底条件、科学评判当前承载压力的大小等；（4）面向国土空间规划，资源环境承载力评价存在4个方面的逻辑问题：资源环境承载压力、能力与潜力之间的逻辑不清，生态要素承载力判断的逻辑缺乏，“木桶原理”复合思路与适宜性评价的逻辑矛盾，面向过去原则与面向未来预警之间的逻辑问题。研究结论：资源环境承载力评价是国土空间规划的基础，只有明确评价对象，厘清评价中的逻辑问题，同时满足评价方案的科学性与实用性，才能为国土空间规划提供有效的决策支撑。

1回归本源，重新界定承载“力”

承载力的概念经历了从物理学到生态学再到社会学的演变。承载力首先是一个工程力学概念，用以表达承载体与被承载体之间的物理作用。随后承载力概念被引入生态学领域，1921年，帕克和伯吉斯将其定义为“满足一定资源环境条件下，某类生物能够存活的最大数量。随着研究深化，承载力在社会科学领域被广泛应用于表达人类活动与自然系统作用关系。例如，联合国教科文组织将其定义为，在可预见时期内，利用国家或地区的能源和其他自然资源以及智力、技术等条件，在保证符合其社会文化准则的物质生活水平下所能持续供养的人口数量。国内学者大多将其定义为，一定时期和一定区域范围内，在维持资源结构符合可持续发展需要，环境功能仍具有维持其稳态效应能力条件下，资源环境系统所能承受人类各种社会经济活动的能力。社会系统的开放性、动态性与复杂性引发承载力理论问题的广泛争议。显然，在一个开放的社会系统中，首先，人口的跨区域迁徙决定了人类社会经济活动的流动性，同时，大部分资源要素和一部分环境要素也是跨区域流动的；其次，人类社会对资源环境系统的需求标准、开发与利用的技术水平，都随着社会经济发展而动态变化；再次，人类社会系统与资源环境系统的作用与反馈、适应与调整，形成了二者之间的复杂性、层级性、非线性关系。上述社会系统3种特征决定了资源环境承载力存在与否、是否可知、能否测度等“存在性”“可知性”“可度性”的基本理论问题争议。例如，有学者认为“城市的资源环境承载力就是一个伪命题”。即使假设资源环境承载力是存在的，面对高度复杂的人类社会经济活动系统，其“可度性”也存在较大的挑战。

2国土空间规划的内涵

国土空间规划是一项具有明显层级性的公共政策，不同层级的国土空间规划解决的主要问题也不同。国家级或省级的国土空间规划侧重解决涉及全局的战略性问题，例如粮食安全、能源安全、经济安全、生态安全等；市县级则聚焦于国土空间布局合理性、资源开发强度和方式、环境质量与胁迫程度等。因此，宏观层面国土空间规划的核心内涵主要有：第一，实现人口、经济的高效空间集聚，为统筹人口、产业在空间上的组织运行提供基本框架；第二，实现国家粮食安全的有力空间保证，强化以基本农田保护区、高标准基本农田建设等为核心的基本保障，在保证数量安全的前提上，提高耕地产能，保障国家粮食安全底线；第三，实现国家生态安全的切实空间保障，以不同类别的国家级生态保护区为基本保障，构建国家级生态屏障；第四，提升区域联系的空间效率，建设高效的美丽国土，推进各区域之间的要素流通，加强不同空间之间的联系互动，实现高效、高品质的国土空间。市县级的国土空间规划的内涵则是在空间上落实上述宏观规划的战略，例如，在市县层面开展的国土空间规划重在底线管控，即统筹划定各类管控边界，促进生产、生态、生活空间的有机融合，同时保证更高层级空间规划的落地实施。

3资源环境承载力评价与国土空间规划的逻辑问题与解决措施

3.1资源环境承载压力、能力与潜力之间的逻辑不清

根据对资源环境承载力内涵的界定，资源环境承载“压力”揭示了人类社会经济活动对资源环境系统的作用。压力大小反映的是一种施压状态，但并无法回答某区域还有多大的承载能力，还能承载多少经济活动。压力评价对国土空间规划的决策需求并没有给出很好回应。因此，资源环境承载“能力”概念被提出。能力也常被用于国家资源环境承载力相关表述的政策文件中。能力一般是指个人或组织完成既定项目标或任务所体现出来的综合素质，而区域的资源环境承载能力是在封闭系统假设下，主要由区域资源环境系统本底所决定的。然而，现实世界的开放性决定了资源利用活动和环境污染、生态扰动等的跨区域特点[7]。此外，在新的技术经济条件下，由于政策调整等外部因素影响，当地承载能力具有明显的动态性。因此仅仅采用资源环境本底开展承载能力评价对空间规划的支持显然是不够的。在这种情况下，承载潜力的概念得以凸显，例如，区域的水资源承载能力可能会因为一项跨区域调水工程而有根本性改变，这种变化后的值被称为承载潜力。如果将承载能力、压力和潜力的评价相结合，能为国土空间规划决策提供有效支撑，但目前很少对承载潜力作出评价，核心原因是对可能影响承载力的复杂外部因素，特别是政策因素难以把握。

3.2生态要素承载力评判的逻辑缺乏

在进行承载压力评价时，往往需要耦合人类活动与资源环境系统的关系，资源型要素和环境型要素具有较为清晰的判断逻辑。资源要素往往通过开发强度等指标判断承载压力大小，环境要素则通过主要污染物的排放量与区域容量之间的关系来判断承载压力大小。二者正是通过资源要素的承载功能与环境要素的容纳功能而把人类活动与资源环境系统关联起来的，逻辑清晰。对于生态要素，现行方案大多从生态重要性与脆弱度两个原则来进行判断，即生态系统越重要、亦或脆弱度越高则生态承载压力越大。但生态系统的重要性或脆弱度高低与人对生态系统的作用并没有直接的逻辑联系，导致判断该类要素承载力大小的逻辑缺乏。

结语

资源环境承载力评价在国土空间规划中具有基础地位，但评价如何更好地服务于国土空间规划仍面临挑战。本文首先重新定义了资源环境承载力内涵，明确资源环境承载力评价对象，并建立了资源环境承载力评价的资源承载维、环境容纳维和生态服务维的3层次框架。其次，探讨了国土空间规划对资源环境承载力评价的核心要求。最后，指出当前承载力评价的4个基本逻辑问题：第一，资源环境承载压力、能力与潜力之间的逻辑不清；第二，生态要素承载力判断的逻辑缺乏；第三，“木桶原理”复合思路与适宜性评价存在逻辑矛盾；第四，基于面向过去原则，对未来资源环境承载力进行预警的逻辑问题。

参考文献：

[1]中共中央办公厅国务院办公厅.省级空间规划试点方案［Z］.2016.

[2]国务院.关于印发全国国土规划纲要（2016—2030年）的通知［Z］.2017.