我国城乡规划法规体系建设探究

我国城乡规划法规体系建设探究

代涛

湖北省恩施州城乡规划设计院445000

摘要：依法行政和依法办事的首要条件是加强法律法规建设，并建立健全法律法规体系。标准体系的建设从新中国成立至今经历很长阶段，城乡规划法规标准体系存在优化管理和实用性不足等问题，从强化行政依据和完善技术标准以及提升社会效应三方面着手，探索城乡规划法规标准体系优化的策略。

关键词：城乡规划法制化；法规标准体系；优化策略

引言：

作为城市发展与建设的直接依据，城乡规划的合法合理与否决定了城市能否健康发展、居民合理的利益诉求能否得到保障。城乡规划是一种技术性、行政性与社会性合一的特殊行为，从国家战略的角度看，城乡规划法制化建设是落实深化改革与政府转型总体部署的具体途径，是呼应依法治国的切实举措。城乡和谐发展、社会依法治理目标的实现，也需要指导城市建设与社会发展的城乡规划能够更好地契合新型城镇化背景下的城乡特点与公众需求。

一、我国城乡规划法规体系建设历程

新中国成立后至改革开放前，地方针对建设领域存在的重点问题制定了一些单项标准规范，但并未形成体系化的标准规范系列。改革开放后，城市规划工作开始恢复，相关法规标准不仅从程序上开始贯通从用地、编制到审批等全流程，在内容上也在逐步拓展。1990年，随着我国城乡规划行业的基本法——《中华人民共和国城市规划法》制定并颁布实施，一系列重要的国家标准也陆续出台，而在地方，以城市规划条例为核心的地方性城乡规划法规标准体系也在逐步建立。然而，随着规划管理的目标不断升级、内容日渐扩充，规划面对的主体更加多元，因此城乡规划法规标准的作用已不再仅是供规划管理、编制人员等少数群体参照的技术准则，而应当形成一个面向全社会的，对管理、编制、建设及公众等多方面都能形成有力约束和有效引导的全方位、可动态更新的社会行为准则。

二、城乡规划法规标准体系优化的成功经验

面对城乡规划法规标准体系存在的种种问题和社会、行业发展的新变化，国内外的规划从业者都对如何制定好的规划行业标准规范进行过有益的探索，也对一些发达国家及地区的成功实践[1]。例如，针对法规标准体系的建设目标，认为“建立基于要素与程序控制的规划技术标准体系建设目标确定，取决于如何看待城乡规划的属性，如何界定城乡规划工作的内涵，以及如何认识城乡规划技术标准调节与规范。城乡规划法规标准体系与城乡规划的编制体系存在一定的对应关系，从一般行政学与决策科学的共性角度出发，有效的城市规划编制体系应该符合“民主参与、法制运作、分权制衡、自然公正和效能”这五大原则，城乡规划的法规标准也应当在促进公众参与、规范规划程序、划定权力边界、维护公众利益及提升规划效率等方面做出规定。而在法规标准的制定方式方面，发展中国家在制定规划标准的过程中往往会针对自身发展建设过程中遇到的问题而经历了“借鉴一摒弃一创新—借鉴”的循环过程。而在此过程中，规划师清楚其在每个阶段的主要职责显得十分关键：在借鉴经验阶段要提供适宜的参考案例。在标准剔除阶段，要论证标准的不适应之处，在标准创新阶段要找到制定有效新标准的方法。

三、城乡规划法规标准体系的优化策略

（1）强化行政依据

城乡法规标准体系有序运转的基本前提强化行政依据最直接的方式是立法，以严肃的法律责任制约规划建设行为，德国即是该方面的一个典例，其以严格的专门法—《联邦建设法典》保障规划管理的权威性和严肃性，特别针对公共利益方面制定了很多强制执行措施。当然，为了保障在此过程中牺牲的个人利益得到合理的补偿，德国还制订了大量权益补偿及上诉程序等相关条款。不仅如此[2]，为了保证《联邦建设法典》的约束作用在时间上能够连续，德国明确了在规划编制、审批或因纠纷而发生诉讼的过程中，土地出让、建设及旧城改造等工作应当如何展开，并特别作了新旧法规标准的过渡与衔接说明，真正实现了动态管理和全流程监管。美国则从设立专门法和强化规划本身的法律效力两方面来强化规划管理的依据，其规划法规是联邦制政体下的产物，规划标准体系自上而下（从联邦到州）与自下而上（从地方到州、从公众和利益相关人到地方政府）相结合，规划成果本身经议会审定通过后也具备法律效力。这种体系实现了以议会立法方式确定规划、以经济机制调控规划、以规划委员会反映民意和协调规划、以听证程序调整规划、以法庭系统监督规划，使得美国的规划标准能够较好地平衡各方的利益，具有针对性、可操作性和创造性，并且能不断自我纠正和完善。除了全国层面的立法外，由于地方立法具有地方性鲜明、可操作性强和创新周期短等特点，地方性法规、地方政府规章与规范性文件等形式的法规在地方规划管理工作中发挥了重要的作用，是地方政府及规划主管部门实施规划管理的有力依据。然而，随着新问题、新需求不断出现，行政主管部门“频频出招”必然会导致规划法规标准体系日益臃肿，名目繁杂的法规标准常常存在效力层级不明确的情况，因此整合衔接上下级法规、新旧法规及分层级界定法规标准的效力层级是保证各项法规标准在合适的范围内发挥作用的前提，如从规划外部的顶层设计和规划内部的编制、实施及管理等整体规划体系改革着手，形成规划管控的最佳政策组合—“法律法规和标准规范规划指引+法定规划+其他”，亦是一种有效的方式。

（2）完善技术标准

法规标准体系科学运作的核心环节如果说强化行政依据是从程序上保证规划法制化的实现，那么完善技术标准则从实体性内容的层面框定了规划法制化的范围与形式。例如，作为现代城市规划的发源地，英国拥有一套精细的城乡规划技术标准，其内容基本涵盖了英国现阶段规划领域面临的主要问题和面向未来发展的具体策略，体现了规划作为发展规划、公共政策的具体内涵和作为城市与区域发展指引性文件的重要意义。此外，其技术标准在不同时期关注的重点内容也随着城市发展阶段和需求的变化而不断修改或补充完善，技术标准与指引图则的关注重点逐渐从城市中心的发展建设、基础设施等领域转向住宅、公共空间与公共设施等领域。

（3）提升社会效应

法规标准体系有效落实的终极保障我国的城乡规划工作之所以长期无法摆脱“精英规划”的标签，并不仅仅因为行政强权惯性导致的公众排斥，更重要的原因在于规划的法规标准和规划成果本身并未得到广泛的普及，公众对规划处于“似懂非懂”或更多是“完全不懂”的状态，参与热情并未被激发出来。规划管理方式的现代化、灵活化发展趋势对规划知识的普及起着至关重要的作用，如上海市近年来在规划知识的普及宣传方面做了许多有益的尝试：在新一轮城市总体规划编制的过程中，为了广泛采纳公众意见，上海建立了以“上海2040”等为代表的规划参与平台，并通过微博、微信等大众化的方式直接收集公众意见。与此同时，为了扩大规划的影响力，政府、规划编制单位及众多第三方平台不仅及时公示规划编制成果、规划研究课题及规划法规标准等相关内容，还积极创新规划宣传方式，以微信、漫画等形式对标准规范加以普及，提高专业内容的可读性，很好地扩大了规划及相关法规标准的影响力与约束力。再加上三维数字报建审批平台的建立与完善，使建设审批更加规范化、标准化和可视化，报建审批更加透明、公开，增加了规划决策的公信力。

结束语：

作为城乡规划法制化的核心环节，城乡规划法规标准体系的建设与优化是当前许多城市面临的艰巨任务，需要以依法行政的理念和思想智慧，做到与时俱进，为我国城乡规划法规体系做出积极贡献。

参考文献：

[1]王兴平．建立程序机制和城乡规划法制化的必然选择[J]．城乡规划.2015，（12）：40-43.

[2]苏则民．关于我国城市规划体系问题的思考[J]．城市规划.2016，（06）：31-36.