基于公平理念的基础教育专项规划研究——以济南市专项规划修编为例

基于公平理念的基础教育专项规划研究——以济南市专项规划修编为例

孙金霞彭程

济南市城乡规划编制研究中心山东济南250099

摘要：公共教育资源的均衡配置是实现义务教育均衡发展的基础。济南市上版基础教育专项规划在一定时期内，指导了教育设施的建设发展，但随着城镇化进程的加快，规划布局难以满足新城、老城、重点区域等区域的不同需求，实际中出现设施落地难、用地不足、局部区域供需矛盾突出等情况。针对现实情况和科学预测分析对上版规划进行了修编，创新了规划修编思路方法，强化了规划实施政策保障。

关键词：基础教育；专项规划；修编；济南

我国教育规划研究起步于上世纪80年代，进入90年代后获得较大发展。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“把促进公平作为国家基本教育政策”、“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”[1]。

但随着城镇化进程的加快，城乡之间、区域之间、校际之间仍存在着教育资源配置不均、质量优劣不一等现象，在一定程度上制约了地区基础教育的发展[2]。现实问题主要有“大班额”现象[3]，学校空间分布不均，存在上位规划缺位与变性、基础设施和重大公共设施影响布点实施、重大建设项目侵占学校用地，规划编制与审批衔接错位、规划调整内容不明和缺乏反馈[4]等问题。

上版《济南市基础教育专项规划》于2009年8月编制完成，随着城镇化进程的提速，城市规模、空间布局和重点建设区域都发生了较大变化，同时国家人口政策、户籍政策的调整，中小学、幼儿园办学条件等省标准的提高，对学校标准化办学提出更高的要求，新一轮规划修编工作势在必行。

一、对基于公平理念的基础教育专项规划的思考

1、济南市基础教育设施的问题

1.1建设布局基本均衡

市区幼儿园基本呈现“政府主导，社会参与，公办、民办并举”的办园格局。小学办学模式以公办为主、存在个别民办学校。九年一贯制学校主要分布在老城区。初中各区办学规模差别较大，旧城区学校集中，密度过高，学校用地难以达标，部分班数超规模；新城区较为缺乏，建设相对滞后，不满足实际需求；外围城镇服务半径过大，多位于镇驻地，城乡结合部及偏远地区学生入学不便。高中办学规模呈现“布点少、规模大”的特点。中职学校中心城分布较为密集，外围较为分散。特殊学校基本上以行政区为单位进行布局，分布相对均匀。

1.2规划未建问题突出

2008年至今，规划审批幼儿园189所，小学78所，九年一贯制18所，初中43所，高中10所，职中8所。已完成建设并投入使用幼儿园37所，小学23所，九年一贯制6所，初中3所，高中1所，职中3所。近期将投入使用或建设小学27所，九年一贯制9所，初中17所，高中9所，职中1所。总体来说，存在规划未建、建设滞后、建而未交问题。

1.3区域供需差异矛盾凸显

天桥、槐荫、市中、历下、历城区新建小区较多，居住人群以年轻人居多，就学压力较大。现状外来务工子女约有8.9万人，约占在校生总量的20%，并以每年10%的速度递增；天桥、槐荫、长清区外来人口集中，随迁子女就学问题日益严重；外来务工子女最为集中的天桥区，2014年62%的学生为外来务工子女。各学校在办学条件、教学质量和师资配备等方面存在较大差距，导致学生入学带着较强的趋向性。旧城区名校效应显著，局部出现超大班额情况，而师资配置相对较薄弱的学校，存在招不满人的情况。

1.4旧城、新区、外围乡镇差异化布局

旧区，教育设施密集，毛入学率过高，大大超出全市的平均值，导致入学难，缺乏适应机制。相当比例的学校用地不达标准，且班额超大，改造难度大。新区人口急剧增加，区域开发强度高，学校建设相对滞后，配建学校不能满足实际需求，使新建小区适龄儿童入学难问题日益突显。上版规划布局过于均衡，实际部分重点区域（西客站片区）人口较为密集，且年龄结构年轻化，导致入学阶段性需求较大，不能满足局部的需求差异。外围乡镇学校规模相对较小，服务半径大，同时受城镇化因素影响，学生数量呈逐年减少趋势。

1.5各类教育设施情况各异

幼儿园办学形式多样，不定因素较多，管理难度大。完全中学、九年一贯制等办学类型，不利于学校管理。设施紧张，校园面积局促。高中阶段的教育资源缺口较大；中职学校由教育部门、劳动局多部门管理，对学校的相互整合、资源优化等造成一定困难。

2、对现行教育设施规划理论的反思

规划是城市化发展的一个轨道，城市化发展的动力越足，规划这个轨道越要精密，材料越要好，在容易侵占的资源保护方面就应该越强硬，越有刚性（仇保兴，2002）。

目前，基础教育设施的规划控制主要通过专项规划--控制性详细规划—规划行政许可逐层落实。专项规划首先通过现状户籍人口、适龄学生数量、现状千人指标、人口出生率、机械增长率、综合增长率等因子的确定，对规划期内的千人指标进行预测，通过千人指标的测算，预测出全市的需求总量，对各类设施的总量进行总控与统筹，在各分区进行分类控制与平衡，实现教育设施的定量、定性、定点。控制性详细规划通过进一步落实优化专项规划，实现教育设施的定位。规划行政许可通过行政管理进一步加强教育用地的管控。但这种常规模式的弊端是教育设施布局的过度均衡而忽视了需求的区域差异及不确定性，建设管理的粗放在市场经济充分发展的条件下同样受到了严峻挑战。

有鉴于此，济南市基础教育专项规划修编，针对教育资源短缺、学校建设规范化、中小学配比合理化、布局均衡化等问题探索实践了新的规划方法，并通过强化基础教育设施建设管理政策设计，进一步探索规划的教育设施如何实现的问题。

二、济南市基础教育专项规划的实践和探索

1、强化和补充外围乡镇、村教育设施配置

按照区域统筹发展的要求，扩大规划范围至全部行政辖区，强化补充外围乡镇、村的教育设施配置，优化镇村教育设施布局，坚持教育设施规划城乡一体化、办学条件标准城乡一体化、教育资源配置城乡一体化，缩小城乡差距。

2、优化修正指标体系

适应国家人口政策、户籍政策的调整，对上版专项规划千人指标进行修正，对需求总量重新预测；按照相关规定要求，结合济南实际发展情况，对配建指标体系进行优化调整。

通过运用预测目标年份千人指标法、已知年与实际统计的千人指标进行对比法等方法，通过现状户籍人口、适龄学生数量、现状千人指标、人口出生率、机械增长率、综合增长率等因子的确定，对规划期内的千人指标进行预测，科学合理的确定了千人指标。本次规划修编采用的千人指标为：幼托37.5生/千人，小学63生/千人，初中32生/千人，高中16人/千人，中等职业学校16人/千人，特殊学校0.18生/千人。

3、千人指标分区差异化

紧密结合人口政策和入学政策，创新千人指标的区域差异化。通过对现状在校生发展形式分析，根据各区域现状发展情况（外来务工密集区、年轻人群居多区等），结合城市发展需求（如西客站、空港等城市未来发展区域），城镇化发展趋势，在满足教育资源配置总量前提下，分区域差异化确定千人指标，适应城市发展区域的差异化。

三、实施策略与建议

自2009年至2015年，幼儿园实施度为61.6%，小学实施度为82.9%，新增小学基本按照规划位置进行实施，九年一贯制学校有50%的位置发生变化，初中实施度为91.3%，新增初中基本按照规划位置实施，范围与班额有变化调整，普通高中实施度为71.3%。中等职业学校按上版规划实施3所。特殊教育学校按上版规划实施1所。

近年来，“教育资源短缺”成为社会各界关注的焦点之一。为解决矛盾症结，一方面需要合理务实规划，另一方面需要加强教育设施建设过程中各个环节的政策设计，建议市政府尽快制定《济南市教育设施建设实施管理办法》，规划实施更具有操作性和约束性。

1、保障基础教育设施三同步

1.1规划设计同步。规划设计阶段结合项目开发实际，落实修正教育设施布点与用地规模，在出具建设项目规划条件时，同步明确规划普教设施用地。

1.2征地、供地同步。合理确定开发时序，在土地熟化供应环节，普教设施与建设项目合理搭配，确保教育配套与开发同步拆迁、同步熟化、同步征收，保障含基础教育设施的开发用地及时供地。

1.3建设使用同步。加强监督，督促开发单位将基础教育设施与首期开发一并建设、同步竣工验收；未按照规定配套建设中小学、幼儿园的，采取不予发放建设工程规划核实合格书、不予办理竣工验收备案、不办理房屋产权登记等方式，促进开发与配套教育设施的同步建设。

2、部门协作与联动

职责分工方面，明确建设系统与教育系统双主管、多部门配合的协同机制。规划国土建委与教育分头保障基础教育设施空间资源和教育资源的合理供应。

2.1规划国土部门，规划国土建委在统筹城市经济社会发展各方面需求的基础上，合理预留基础教育设施用地空间。

2.2教育部门，推进教育事业的良性发展以及教育资源的合理分配，推进优质教育均衡发展，疏解老城区名校内超额的生源，不断完善指标生配给机制，缩小校际差距。结合不同时段的实际需求，合理确定教育资源的具体内容和建设规模。为保障教育资源与空间资源供给的契合，教育主管部门须在前期土地熟化、供应阶段介入，就土地征收熟化分期、供应时序上提出教育设施与项目配置意见。同时应在交付使用后，结合地区经济发展、人口结构变化、学区划分调整等提出动态调整优化方案。

2.3区政府、投融资管理平台，保障规划教育设施用地的同步征收熟化。

2.4建委、房管部门，保障教育设施同步建设实施。房管保障教育设施的产权划归教育主管部门。

3、后续优化与调整

建后使用方面，构建既有教育设施的后续动态调节机制，建立对教育设施动态评估、调整优化、反馈更新的优化调整机制。

3.1后期教育资源的调节须与教育主管部门动态制定调整措施，在长期的使用过程中，入学需求因受学区划分，就学人数和年龄结构等因素影响，处于设施变化状态。教育主管部门应根据需求变化配置教育资源，适时调整既有普教设施的办学类型和班额。

3.2对于已批建成后，在使用过程中出现不满足实际需求、需要扩建改建等的基础教育设施，由教育主管部门主导，规划、国土等部门等多部门配合，保障加建设施及新增用地产权划归教育部门。调整优化方案确定后，反馈至教育专项规划，实现规划的动态维护更新。

四、结论

时代在变迁，改革在深入，处于市场条件下的城市规划必须适时而新，一方面，应强化对城市经济和社会问题的剖析，创新规划编制方法和工作思路，对发展变化做及时的反应调整，使规划真正在城市发展中起超前指导作用。另一方面，应强化实施政策及实施机制制定，以“编制规划+配套政策制度”的规划体系，建立起法治规划的实施机制，同时通过积极开展的规则调动各部门职责、动力和活力参与规划实施，保障城市规划及公共设施得以有序发展。

参考文献

[1]谈松华，王建.追求有质量的教育公平[J].人民教育，2011（18）：2-6.

[2]王银峰.均衡发展视野下的河南省基础教育浅析[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2015，16（1）：38-41.

[3]韩伦，阮祯，王蕾.基础教育布局规划编制探讨[J].河南科技，2013（1）：243.

[4]万昆.基础教育设施布局规划实施制度探讨[J].规划师，2011（2）：88-92.

作者简介：济南市城乡规划编制研究中心，职称职务：工程师。