皖北城市群融入长三角城市群的问题与策略

皖北城市群融入长三角城市群的问题与策略

尚盼盼

合肥市规划设计研究院安徽230000

摘要：长三角城市群是我国最发达的城市连绵区之一，未来随着参与国际分工的角色提升，城市群腹地范围将进一步扩大。皖北城市群作为长三角城市群当前最紧密的外围辐射腹地之一，融入长三角城市群势在必然。而在当前建设中，皖北城市群面临地理区位偏远、经济发展落后、国家政策投放边缘、基础建设滞后等问题，难以快速等高对接长三角城市群的一体化诉求。规划建议从三个层面初步破解当前难题：加强国家层面的政策扶持与基建设施建设；加强长三角发达地区对该区域的资金、要素对口帮扶，互补性资源共建共享；提高皖北城市群的自身发展能力，从传统的闭门造车“等靠要”，转为“走出去、多争取”的积极主动外向性发展。

关键词：皖北城市群；长三角城市群；融入；问题；措施

一、皖北城市群的具体组成

2013年，为提升皖北地区的综合竞争力，促进皖北地区的共同发展，安徽省住建厅组织编制《皖北城镇群城镇体系规划（2012-2030年）》。规划范围包括蚌埠市、淮南市、淮北市、阜阳市、亳州市、宿州市的行政辖区，总面积3.9万平方公里。皖北城镇群在地理区位上，远离安徽的行政中心，偏于一隅，与河南、江苏交界，属于省边缘型城市；在经济区位上，属于东部、中部乃至淮河流域的经济洼地，多个县属于国家级贫困县；政策制定上，属于不圈不带的区域，享受区域协同发展政策红利不明显。在人口分布上，该区域属于人口大市和人口大县，也是东中部人口密度最高的地区之一。全国人口排名前10的人口大县4个在皖北。人口密度远高于全省平均值，农村人口多，占全省60%左右，是安徽省中重要的劳动力输出地区，也是人地等资源紧张的地区。城镇化潜力与压力巨大兼并存的区域。

图1-1皖北城市群范围图

二、皖北城市群为什么要加入长三角城市群

（1）十九大报告提出：区域之间、城乡之间发展的不平衡不充分发展，是我国当前社会的重要矛盾之一，其中，贫困地区是影响我国区域协调发展的关键短板。皖北城市群是中部的传统农业地区，经济落后集中连片区。2017年全国人均GDP为5.92万元/人，安徽省人均GDP为4.34万元/人，而皖北城市群的平均人均GDP为2.80万元，远远低于全国与安徽省平均水平。如果把皖北城市群看成一个独立省份的话，仅高于青海的1.90万元/人，与甘肃的2.93万元/人。而其中的阜阳市人均GDP1.98万元/人，与亳州的2.3万元/人，更是属于中部连片特殊困难地区。因此，皖北城市群亟需要通过实施区域协调发展战略，发达地区的带动与反哺、精准扶贫，增强这些落后地区的发展能力。

（2）长三角城市群要建立为世界级城市群，空间范围与资源供给上需要更大的腹地支撑。长三角城市群作为国内最发达的城市连绵区之一，肩负着带动全国引领与国际竞争的国家使命，未来就需要更大的腹地支撑与体系建设。安徽一直是长三角重要的资源供给与配套服务区，全省的加入长三角，势在必然。而皖北城市群丰富的土地资源、矿产资源、劳动力资源，可与沿海发达地区先进的技术、雄厚的资金、以及紧缺的发展空间，通过深化区际分工，要素有序自由流动，资源空间配置效率优化，实现各区域更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

图2-1：当前长三角城市群范围图

长三角城市群建设历程：长三角城市群又称长江三角洲城市群。最初是以2010年国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》为依据，范围初步框定为江浙沪三省地区的城市群，目标建成国家竞争力最强的世界级城市群。2014年的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，明确了安徽作为长江三角洲城市群的一部分，参与长三角一体化发展。2016年批复的《长江三角洲城市群发展规划》进一步将当前长三角州覆盖范围扩大到：上海及江苏、浙江、安徽26个城市。

（3）探索传统农业地区城镇化，完善安徽城镇体系队伍建设。皖北城市群作为中原传统农业地区，对解决当地的城镇化压力，探索新产业革命下的城市发展与路径，有着重要意义。其次，皖北地区作为安徽的经济短板区，以及人口、资源要素集聚区，对安徽省的整体实力提升影响巨大，意义深远。同时，当前合肥省市一家独大，城镇体系是小马拉大车，单靠中心城市自身的扩张来解决未来的发展动能释放，对全省发展带动有限，需要更多的区域次中心城市真正崛起与辐射拉动周边发展。参考周边的江浙体系结构，形成除上海超大城市外，还有苏锡常、宁镇扬、湖嘉杭多个城市群与区域次中心，结构功能合理，非常值得安徽省借鉴。

三、皖北城市群加入长三角城市群面临哪些问题

（1）国家政策投放滞后，区域发展定位低。政策制定上，该区域属于政策边缘，属于不圈不带的区域。除淮南外，皖北诸城市大都处于城市群、都市圈与特大城市辐射盲区，受发达地区带动有限。

考虑到城市的发展路径依赖性，以及马太效应，将会导致该区域地区，未来仍有可能是各种政策、资源要素等投入弱区，要素输出重点区域，尤其是皖西北的阜阳、亳州城市等边、远、穷、困地区县市。比如阜阳与亳州，多年以来却一直是政策盲区，发展较为孤立，且基建较为落后。虽然当前一些区域规划，对这些城市从过去的不带走向涉及，如中原经济区规划、淮河经济带生态规划等，但在规划内容里，它们由于现状基础弱，未来的定位也均为节点城市，等级定位低，对该区域今后的发展仍为不利。城市过去的发展路径与马太效应，将对该区域的政策制定与区域性基建投入进一步影响，进而影响到该区域的发展建设。

（2）经济产业层次低，难以直接承接中高端产业要素。三产结构仍然处于二三一的状态，二产产值比重高，三产较为滞后。如阜阳2017年的三产结构为48：41：11，一产的产值比重仍较高。同时，二产的产业构成多为传统、价值链较低的行业构成。如阜阳2017年的工业前十大行业中废弃资源综合利用（占21%）、农副产品加工业（占15%）和电气器械（占9%）和器材制造业（占9%）等传统制造业占主体地位，战略性新兴产业（新一代信息技术、新材料、生物医药等）相对缺乏，与长三角城市群内的发达地区已经形成以互联网+、金融服务、高端智能制造等战略新兴产业的发展水平相比，其发展相对落后，产业能级偏低，不利于中高端生产要素的转移和生产。

（3）基础设施建设落后，区域一体化困难。园区建设上，平台等级低，除了淮南有国家级经开区，蚌埠国家级高新区，其他县市均无国家级经开区或高新区。2018年，安徽省有12家国家级经济技术开发区，分别为芜湖、安庆、合肥、马鞍山、池州、宁国、铜陵、桐城、淮南、滁州、宣城、六安等国家经济开发区。家级高新区7家，分别为：合肥高新区、蚌埠高新区、芜湖高新区、安庆高新区、马鞍山高新区、铜陵高新区和淮南高新区。从这些国家级开发园区平台的城市分布来看，主要位于皖南、皖中城市，皖北尤其是皖西北地区的产业平台及其落后。落后的产业平台，既不能有效争取国家相关政策的扶持与补贴，同时，也不利于园区企业的招商引资，难以引入一些规模大、实力强的龙头企业。其次，区域基建落后，一些地级市至今尚未开通高铁，如阜阳。而临泉作为全国第一人口大县，目前尚无普铁。同时，城市建设上，相关生活、生产等服务设施的欠缺，城市功能体系均质通化，无法形成有效的分工合作。

（4）发展观念落后保守，难以快速形成共同的发展价值观。由于皖北城镇群的诸多城市，属于传统的农业型城市，地区的封闭性较强，传统的小农经济思想意识占主流。同时，落后的交通设施，对外交流有限。各种经济、政策、人文思想环境，比较保守，内向、落后。经常抱着无过就是功的思想，缺乏改革创新。再者，地区人才的流失与匮乏，导致区域对外界的环境趋势与机遇认识并不清楚。难以把握新的机遇使命。难以与发展观念较为前沿的长三角城市群，在短期内形成共同的发展价值目标与理念。

综上所述，当前皖北城市群面临的发展机遇与诸多问题，处于一种：既需要快速大步跨越，但又如小脚老太，难以迈开大步的尴尬状态。

四、怎么融入长三角城市群

皖北城市未来的长三角融入于一体化，对策应从以下三个层面展开：

（1）国家层面：皖北地区长期的发展滞后，与当地的政策与资金投入不足、相关建设投入缺口大，资源要素流出严重息息相关。纵览观之，我国大多数城市的发展，受国家发展部署与政策管控影响非常大，发展较好的地区多为省会城市，或者综合政策叠加投放的沿海区域。国家型重大基础设施工程建设、资金投入与政策优化，可对当地的发展建设有着跨越性的拉动作用。因此，皖北地区未来相当一段时间内，需要国家与政府加大对该区域的政策、资金、基建等倾斜投入，填补过去的欠债与短板。

根据皖北城市群当前发展的掣肘可知，未来国家应加大对该区域的交通性基础设施建设，如高铁，高速等经济廊道命脉，提升一些阜阳、蚌埠等一些交通枢纽在区域中的位置，增强对外交通一体化建设。提高一些城市在区域中的发展定位。如阜阳，虽然当前基础较为薄弱，但考虑到他是郑合经济廊道之间的中位城市，且周边区域几乎是全国农业人口最为密集的区域，应该从计划角度，将其提升、建设为区域型的中心城市，带动周边传统农业地区发展。提升区域内的产业园区平台，在当前园区整并转型的基础上，对一些有潜力的产业园进行提升扩容，形成触媒，引爆带动整个区域发展。在资金投入上，通过一些精准扶贫项目，加大对地区的投入扶持。政策制定上，考虑到皖北地区内的城市差异较大，对皖北城市群的不同城市，制定差异化的政策，尤其是皖西北地区的投入。通过多方位，多维度的国家扶持，努力缩小区域发展差距，实现更平衡、更充分、更全面的发展。

（2）区域层面：充分利用长三角城市群发达地区的资金、技术、产业等优势资源，与落后地区低成本的土地、丰富的劳动力等形成合作，实现双赢。

1、产业转移与承接。长三角城市群发达地区可将本区域内部的一些劳动密集型以及资源密集型等产业向皖北地区转移。实现皖北区域内部产业结构升级，优化三大产业结构，逐步增加服务业的比重，实现可持续发展。而皖北地区要充分利用好自身的廉价劳动力以及政策优惠等因素，吸引发达地区的产业转移，逐步提高自身的竞争力。同时，在发展过程中，还应注意实现可持续发展，对于那些高污染、高耗能的产业，要结合自身条件予以选择性转移。从而实现跨越式发展。

2、实现资源与资金的互换。

长三角城市群大多是已经发展起来的大中型城市，区域经济水平高度发达、基础设施完善。但是多面临资源不足、土地空间紧张等问题。而皖北地区，虽然经济欠发达，但是其拥有大量的自然资源，如：煤炭。因此，在长三角城市群发达城市与皖北地区可实现资源与资金的互动。发达地区可以以资金来购买欠发达地区的自然资源、用地指标等，用于自身的发展。而欠发达地区可以用资金，来进行自身的发展，逐步加强自身基础设施的建设，从而吸引更多的投资。

3、加大发达地区对落后地区的对口帮助。

通过一些跨区域合作产业园、高等院校分校、医疗等重大设施的附属医院、实习基地等合作性配套设施的建立，实现发达地区对落后地区的知识与技术的帮扶与带动。如江苏省的苏南与苏北建立多种帮扶、共建产业园，极大的促进了苏北的经济发展。

（3）自身层面：打破当前城市一贯的等靠要的发展传统，激活皖北城市群的发展主动性，从过去的被动发展转变为主动突击，高位融入区域的发展环境，是皖北地区融入长三角城市群的核心关键。皖北城市群的自身融入发展可从以下几个方面展开：

1、本位发展自身基础产业，依托现状基础，资源储备，以及人口优势，积极进一步提升当前各个皖北城市里的劳动性密集等产业发展，夯实产业基础，做好产业链承接、延伸准备。

2、高位对接周边的发展机遇、主动融合，争取资源与支撑。如当前黄山依托世界级的黄金旅游线打造以及杭黄高铁的建设，积极主动融入杭州都市圈，以争取更多支持。

3、针对当前大城市病，补位发挥原生特色的稀缺优势，弥补大城市的不足。如针对特大城市规模过大，居住成本高，交通拥堵，乡土气息匮乏、缺乏乡愁理念等，皖北中小城市可通过，发挥中小城市生态、宜居、生活成本低等各种优势，来吸引大城市的人口外流。此外一些生态与旅游资源丰富的城市和小城镇，还可以针对性的发展为大城市的都市后花园等，实现新时期生态文明的经济转换。

4、错位联动皖北城市群内、乃至周边的各个城市，形成小规模的都市区、城市组合，进行合力发展。城市群发展是当前中国城镇化的重要趋势之一。城市群能使资源在更大范围内实现优化配置，让地理位置、经济实力及结构不同的城市承担不同功能，实现城市间的分工合作，使城市群获得比单个城市更大的分工收益和规模效益。因此，皖北城市群的内部城市，可结合地理区位分布、经济与交通联系、城市分工与产业发展，形成更为紧密的小范围都市区、城镇群，如蚌埠都市区、阜阳都市区等等，增强这些地区性中心城市的区域综合竞争能力。