关于土地储备专项债券与土地储备工作的思考

关于土地储备专项债券与土地储备工作的思考

叶宁远

温州市土地储备中心浙江温州325000

摘要：随着土地储备专项债券发行与使用工作的展开，土地储备专项债券与土地储备工作的衔接性问题开始显现，笔者就如何使其与土地储备运作更加契合的相关问题进行了探讨。

关键词：土地储备；专项债券

地方政府在进行土地储备时，无论是收储土地、前期开发还是中后期的储备管理，都需要大量的资金投入。这部分资金在《中国人民共和国预算法》2015年修改实施之前以银行贷款为主，土地储备中心以土地抵押方式从银行贷款，或由受地方政府委托的土地一级开发企业采用向银行借贷等途径筹措资金。2016年，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，土地储备被停止新增银行贷款。此后，为有效防范债务风险，并稳妥解决土地储备筹资方式调整后的资金保障问题，2017年，财政部、国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”），明确提出以发行地方政府土地储备专项债券形式（以下简称“土地储备专项债券”）规范土地储备融资行为，保障土地储备资金需求，该办法标志着土地储备专项债券制度开始运行。

一、土地储备运行特征及土地储备专项债券有关内容

（一）土地储备是指地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，由国土资源管理部门依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。土地储备机构需依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，依照法律程序，运用市场机制，通过各种方式将国有建设用地集中起来，纳入政府储备，进行必要的基础设施配套等前期开发，再由地方政府有计划、有序地投入市场，从而有效保证建设用地的市场供应和调控。

土地储备的运作特点有：

一是目标多样性。政府掌握了大量可供应土地，有助于落实城市规划、保障民生工程、优化产业结构、服务城市发展等多样化的目标。

二是反周期性。土地储备具有“即时可供、供后即用”的性质，在土地市场过热时，加大土地供给，缓解土地需求压力；在土地市场冷清时，通过收储土地，减少市场上土地量。

三是不确定性。土地储备项目开发周期一般较长，随着城市规划建设步伐加快，城市总体规划、土地利用计划等往往也都存在一定的调整要求，土地储备在运行过程中不仅难以保证按计划取得，甚至都难以保证按计划出让。

（二）土地储备专项债券

土地储备专项债券是一种市政收益债，是在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践而发行的地方政府债券。其基本模式是地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。

二、土地储备专项债券发行的必要性

（一）规范土地储备融资方式促进经济平稳健康发展

与银行贷款不同，土地储备专项债券是为地方政府的土地储备工作“量身打造”的，其根据土地储备业务的实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面有较多选择。地方政府只需按时还本付息，在组织土地供应时有了更大的自主权和选择权。

（二）遏制违法违规变相举债行为，保障土地储备项目合理融资需求

在发行土地储备专项债券之前，地方政府直接或者间接将土地储备机构和各类城投公司作为政府的融资平台，以土地储备的名义违法违规变相举债，从而增加了地方政府债务风险。通过发行土地储备专项债券，土地储备资金实现专款专用，土地储备资产及其预期的土地出让收入显性化，有效保障了合理资金需求。

（三）抑制地方政府融资冲动，防范地方政府债务失控

长期以来，地方政府一向热衷于用土地财政提升地方GDP，但土地市场的需求存在波动性，因此，这种供需矛盾可能会引发土地储备超前或过度的问题，导致地方政府的债务风险。通过细分土地储备专项债券的项目和区域，那些市场前景好、盈利能力强的土地储备专项债券会得到市场的认可。

（四）契合土地储备业务运行特点

土地储备运行资金需求量大，投入资金占用时间长，土地出让和偿债时间难以预期，发行地方政府一般债券难以与土地储备运行的规律和特点相适应。土地储备专项债券的设立正是基于土地储备的运行特点，有效解决了原有的地方政府一般债券与土地储备的匹配性问题。

三、土地储备专项债券在土地储备工作运行中面临的相关问题

（一）土地储备专项债券资金使用存在不对应项目的可能

在土地储备工作实践中，土地储备专项债券的发行与土地储备业务的开展在时间上存在差异，土地储备工作可能已开展多时，土地储备专项债券作为地方政府专项债券的一部分，需要全国人民代表大会或其常务委员会及国务院、省级人大批准等，通常要在每年的4、5月才能到位，或者储备土地出让提前完成而偿债时间仍未到。这些都会造成债券资金使用的时间差，存在资金沉淀的可能性，不仅影响专项债券的利用率，更重要的是还会给资金使用在不对应项目上留下空间，造成土地储备资金违法违规使用、串用。

（二）土地储备专项债券偿债模式需进一步完善

《管理办法》规定，“土地储备专项债券本金偿还须与该发行债券对应的土地储备项目所取得的土地出让收入相对应”。在实际工作中，由于土地储备项目开发周期一般较长，受经济、社会、土地市场以及国家宏观形势影响较大，土地储备在运行过程中具有不确定性，储备土地并不一定能按照计划按时完成出让，可能会造成违约风险。

四、对土地储备专项债券相关问题的思考

（一）确保债券发行严格对应项目

为了保证专项债券与项目严格对应，地方政府应当严格按照《管理办法》强调的“土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目”“土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应”“土地储备专项债券支出应当明确到具体项目”“土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金”等要求，保证专项债券与项目对应实施。

此外，《管理办法》要求，“地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接”。通过这种制度化、阳光化的安排，保证资金高效准确投放，有效防止土地储备资金的违法违规使用、串用，做到“专款专用”。

（二）优化专项债券预期偿债资金来源

一方面，地方政府要严格按照《管理办法》的要求执行土地储备专项债券发行工作，即“发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡”。另一方面，积极探索在特定条件下，较为灵活地调剂资金使用，比如可以利用土地出让收入偿还其他土地储备项目的融资利息，或者可尝试因不可抗力造成的储备土地无法出让即将违约时，通过整个储备库中总的土地出让收入统筹还款。通过上述方式，可以优化土地储备专项债券预期偿债资金来源，将专项债券的违约风险降到最低。

结束语

土地储备专项债券的建立，有效减轻了银行贷款停止后土地储备面临的资金压力，保障了土地储备工作的顺利开展，对于规范地方政府举债行为、防范风险具有重大意义。但在实际工作中，还须进一步完善土地储备专项债券与土地储备具体业务的衔接工作，使之更好地服务于土地储备，服务于地方经济发展。

参考文献

[1]财政部,国土资源部.地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）[Z].2017-05-16.

[2]黄春玲.政府土地收储专项债券融资方案[J].中国农业会计,2018(01):10-11.