我国土地综合整治的现状、问题与对策

我国土地综合整治的现状、问题与对策

耿杰

关键词：土地综合整治；问题；对策

引言：土地整治主要是指对那些低效率利用、非法使用、空置、生产建设活动以及因自然灾害而损毁的土地进行整治，以此来提高我国土地资源的利用效率。

1土地综合整治的成效

1.1促进流转，增加收入

土地整治实现了耕地“集中连片、田块平整、渠网配套、道路畅通”，为规模经营和农业产业化发展创造了条件。土地整治、土地规模流转给农业企业用于特色农产品种植等，这样增加了人均耕地，提高收入，并改善了农村生产生活质量。

1.2优化城乡用地，推动城乡发展

土地整治打通了城乡建设用地流通的通道，并把土地的专项费用集中投入到土地整治和村庄建设，成为城市支持农村的切实之举。这样土地整治缓解了发展用地瓶颈，促进了工业化、城镇化发展。

1.3拓宽土地范围，构建综合平台

土地整治由农地拓展到农村，又拓展到城镇。仅仅开展了10余年的土地整治，其目标就发生了较大变化。城乡建设用地增减政策出台，村庄整治纳入土地整治范围，使土地整理真正走向“田、水、路、林、村”。我国土地综合整治的现状、问题与对策观察、思考综合整治方向。土地整治是转变经济发展方式在土地供给和土地使用领域的最新进展，对于城乡建设用地的全面优化和建设用地集约使用，具有重要示范的意义。

2土地综合整治探索与实践

2.1城乡配套积极开展土地确权

确权范围涉及农村全部土地，包括承包经营土地、宅基地、林地等。明晰的土地产权，为开展土地综合整治奠定了良好的基础，也使农民的土地权益在土地整治中得到了有效保护。

2.2积极探索宅基地退出机制

农民在进城后原有的宅基地在权益不受损失的情况下退回，是推进农村土地综合整治、优化城乡建设用地结构的关键。目前，各地的探索是具有代表性的，在实施土地增减挂钩为载体的土地整治中，农民用宅基地无偿置换一套甚至多套小城镇住房，身份由农民逐步转变成居民。农民还迁房的产权归个人，享受经济适用房的优惠政策。进行户籍转换的农民需要以农村户口捆绑着“承包地、林地和宅基地”等三大保障。

2.3跨区域的建设用地流转

作为土地整治的重要内容，城乡建设用地增减挂钩试点政策要求土地增减挂钩项目区都在县（市、区）范围内开展。把土地的交易转化为票据化的模式，把具有强烈个性化的点对点的项目，以票据化的方式进行了规范管理，实现了土地更大的级差收益。

3土地整治中探讨的问题

3.1规划滞后不利于土地整治推进

土地整治所涵盖的新内容，不同于传统土地整理的新事物，具有综合性和长期性的特点，只有保持长期稳定，才能产生效益。这就需要统筹衔接水利、林业、农业、交通等各类专项规划，制定系统的、可操作性强的土地整治规划，从而达到“1+1>2”的整体效果。当前看，各地规划都相对落后，导致部分地区土地整治工作较为随意和盲目，浪费了资金，并可能损害农民利益。

3.2整治资金较为单一，深入开展

土地整治工作涉及面广、资金需求量大、建设周期较长，特别是包括村庄整治的土地整治项目，要统筹解决土地整理复垦、拆迁安置补偿、居民点建设和基础设施配套的资金，需要巨额资金支持。因此，如何启动社会资金的进入特别是民营资本进入土地整治领域是迫切需要解决的大问题。但目前，大规模的耕地整理还没有吸引民资进入的利润增长点和相应机制，特别是大部分地区没有将土地确权作为交易的基础。

3.3整治技术设施管理问题明确

土地整治不仅关乎土地，还涉及生态、环境、经济与社会等各个方面，具有很强的技术性，需要有充分的技术支持，以防止因不当的土地整治造成环境不可逆或村居建设方面出现反复。目前，国家投入资金开展土地整治，一般不可能再投入专门的管护资金，后期管护要由使用者负责。但是，对于相关的责权并没有明确的规定，导致部分地区通过土地整治建设的农田配套工程无法持续发挥作用。

3.4整治更加注重农民参与

各地在实施土地整治过程中，广泛吸收农民参与土地整治，使其从土地整治中获得劳务收益。实力较强的集体经济组织开展这项工作，有助于防治土地整治过程中的腐败，有助于发展规模化的农业经营，但根据《招投标法》及土地整理项目的招投标制管理，农民没有参与竞标的资格。

因此，探索以当地集体经济组织为主体并实施土地整治项目，以进一步增加农民收益，并严格按照项目管理要求，确保土地整治新增耕地质量，十分必要。此外，由于土地整治普遍采用政府主导的模式，有可能造成“一刀切”甚至强迫拆迁等问题，而且农民因住房条件改善而致贫，农民被城市化等现象，也与政府主导有着直接关联。

如何使农民在土地整治中担当主角，让市场机制更多地发挥作用，通过农民的参与和市场机制的作用，规范并约束基层政府的拆迁得地的冲动，是土地整治中需要迫切解决的问题。由于农民对土地整治过程参与相对不足，也使其对新增建设用地的分享数量不多。从各地情况看，大部分地方整治出来的建设用地都由政府拿走，留给农民的很少。从保障农民权益、维护农民长远收益方面看，应进一步探讨土地整治中农民土地处置权的问题。

4进一步推进土地综合整治的对策建议

4.1总结经验制定整治规划

要通过评价、甄别，遴选适应面广、操作性强的土地整治模式，总结归纳趋势性、普遍性的经验，纳入全国土地整治规划；同时，区分不同区域土地整治情况，指导类似地区土地整治工作；针对不同区域，采取不同的土地整治支持措施，协调不同区域在土地整治工作中的关系，保障全国土地整治规划的实施。

4.2兼顾目标促进规划实施

充分考虑关注重点，在确保粮食安全必需的耕地资源基础上，通过利益导向和政策激励机制，激发地方积极性和创造性，促进规划顺利实施。确保规划的严肃性，提高土地整治规划的法律地位。为保障规划落实，在实施方面，应由地方政府统筹，国土部门牵头，各部门参与配合。加强上级规划的指导作用，统筹协调，避免重复建设问题。

4.3保障农民权益维持持久力

必须始终把农民的合法权益放在第一位，以改善农村生产生活条件为根本出发点。按照生产便利，生活宜居的基本要求，必须坚持公开透明，规范经营，广泛征集村民组织和农民土地。整改意见，群众的支持是否是实施土地整治的基础，继续探索和推广农民参与土地整治的模式和经验，发挥农民的主体作用，使农民从土地整治中得到尽可能多的收益。

结语

未来城镇化用地的根本出路在于存量建设用地挖潜，特别是随着城镇化水平的提高，优化城乡用地结构、实现农村建设向城镇用地的转换。未来经济发展方式转变及土地利用方式转变的大趋势，坚定不移地继续推进以增减挂钩为重要载体的建设用地整理，加快城市用地的规划建设，严密收集和安排用地并将其付诸实践。建立管理制度，完善保障和促进国土上各种资源和管理的科学方法，增强优质土地资源的支持和保障经济社会稳定和可持续发展能力。

参考文献：

[1]唐薇，吴越．土地承包经营权抵押的制度“瓶颈”与制度创新[J].河北法学.2012(2)：64-71．

[2]郭家虎，于爱芝.土地经营权抵押制度创新的约束条件及破解[J].财政研究.2010(5)：57-60．

[3]刘彦隨，陕西农村宅基地踪合签治模式的价值与启示[E].中国土地2011(7):61-62.