浅析建设项目用地预审的重难点及工作建议——以公路建设项目为例

浅析建设项目用地预审的重难点及工作建议——以公路建设项目为例

盘俊清

广东华远国土工程有限公司528400

摘要：通过对公路建设项目立项批复、预审十一项专题审批手续办理的基本程序进行全面分析，并对如何抓好设计阶段的管理做了简要阐述，使我们对项目预审审批程序有较为全面的了解，有助于加快公路项目预审审批手续的办理。

关键词：公路；项目；预审审批；程序

本文探讨的公路建设项目预审工作，是指公路建设项目从提出项目建议书或编制可行性研究报告、进行各专项论证、评估，以及设计文件的编制审批，到项目开工前取得施工许可的建设准备等工作。公路项目预审工作涉及到项目决策与评价，其内涵具有综合性，不仅包括项目建设对经济、社会的影响，还包括对人的影响，是一门涉及多学科的复杂的系统工程。

1.公路建设项目可行性研究阶段主要内容及审批要求

公路建设项目工程可行性研究，原则上以批准的公路网规划或项目建议书为依据，要求进行充分的调查研究，通过必要的测量和地质勘察，对可能的建设方案，从技术、经济、环境、用地、节能、社会影响评价等多个方面进行综合比选论证，研究确定项目起、终点，提出推荐方案，明确建设规模，确定技术标准，估算项目投资，分析投资效益，编制研究报告。工程可行性研究报告一经批准，即为初步设计应遵循的依据。报告的主要内容应包括项目影响区域经济社会及交通运输现状与发展、交通量预测、建设的必要性、技术标准、建设条件、建设方案及规模，投资估算及资金筹措、经济评价、实施安排、土地利用评价、工程环境影响面分析、节能评价、社会评价、风险分析等。

2.公路工程项目预审工作重要性

预审工作阶段中对于拟建公路项目沿线工程穿越范围的城镇布局、产业布局、土地利用规划情况，水土保持、环境影响评价等方面的调查、研究、编制深度，地质灾害、矿产压覆、占用基本农田、耕地情况，将直接影响到工程可行性研究的可批性，也将影响到路线方案选择、工程建设质量、投资和公路运营效果等。如果预审工作准备不足或者不充分，对拟建公路项目的工程方案没有进行全面踏勘、了解、分析、论证，将对项目实施过程中的施工方案、工程规模及质量管理等方面形成先天不足，也将严重影响投资效益和社会效益的充分发挥。

3.现行建设项目用地预审制度存在的问题

3.1经营性、工业建设项目申报主体不明确

经营性用地大部分属于存量建设用地，工业用地大都在规划确定的各类工业园区内，且都符合国家产业政策和供地政策。实践中，大部分地方对经营性和工业项目用地未进行用地预审。为规范用地预审的审批权限范围、工作程序、申报材料等，国土资源部2012年5月下发了《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》（国土资发〔2012〕74号），强调“经营性和工业项目，应按照《土地管理法》和《建设项目预审管理办法》的有关规定严格执行前置预审，做好项目用地预审与招拍挂出让供地相衔接，预审提出的有关要求，作为土地出让条件纳入招拍挂方案。实际工作中对经营性和工业项目用地预审时，项目用地主体还没有确定。

3.2土地规划弹性管理增加预审难度

目前．，全国大部分地区各个级别的土地利用总体规划编制工作基本完成．并通过了省级土地管理部门的审查。并，要求在2020年之前严格按照编制的规划内容实施。与和之前的土地利用规划相比此次的土地规划弹性管理内容有所增加．，加大了用地预审工作的难度。主要表现在以下两个方面：

首先，将列入重点规划建设项目单以及在规划中进行特别说明的项目将列入土地利用总体规划重点建设项目清单的交通、水利、军事设施项目，以及在规划中进行特别说明的项目，不涉及占用基本农田的均当做符合整体土地利用总体规划内容处理。这种处理办法导致在判断土地利用是否符合总体规划内容时存在较大的弹性．，往往导致增加土地利用规模的情况发生。

其次，各级部门在编制土地利用总体规划时，会结合实际当地经济发展情况均预留一些建设用地机动指标，并且未将用地规模和选择不确定的建设项目列人重大项目规划表中。当这些建设项目实际落实时，仍需要进行预审，但是国家和地方政府并未制定相关的政策，因此很难判断其是否符合土地利用总体规划目标．提高，增加用地预审的工作难度。

3.3公路工程项目预审工作复杂性

公路工程项目预审工作涉及交通运输、城乡规划、国土、水利、环保、投资及工程招投标等方面的法律、法规和技术标准，相对应的专业和主管部门较多，协调、衔接的难度较大。一方面，随着项目投资政策变化和宏观调控影响，公路项目审批权限有所区分，项目管理的主体、内容、形式有所变化，导致项目审批的速度、难度也加大；另一方面，公路建设项目的用地规模、选址方案，既要求符合土地利用总体规划和城市总体规划，又要求体现对土地资源的合理配置、集约利用，还要符合环境保护和生态文明建设的要求。按照现行审批政策，项目可行性研究报告审批阶段，交通运输主管部门提出行业审查意见，投资主管部门出具节能评估审查意见，规划建设部门出具规划选址意见，国土资源部门出具用地预审意见。项目设计阶段需开展的预审查工作有：国土部门出具地质灾害危险性评估意见、压覆矿产资源状况调查情况；，环保部门提出环境影响评价的审批意见；，水利部门提出水土保持方案的审查意见，地震部门提出地震安全性评价意见；如果涉及跨越（或穿越）大江大河、自然保护区、水源地保护区、文物遗址，有关部门应出具是否同意项目建设方案的意见等等。因此，公路工程建设项目预审工作环节多、过程复杂，有些预审工作交叉审批，需要项目建设单位、有关行业主管部门，以及许多行业中介组织密切合作，才能及时协调处理项目预审工作过程中的具体问题，才能加快项目预审工作进度，才能保证预审工作质量、提高审批效率。

4.公路预审工作注意事项

4.1线位选择时注意避开一级“自然保护区”和“饮用水源保护区”，如果确实无法避开，应积极采取应对措施。

目前环保问题已经成为公路建设预审工作中的一个重要突出问题，其中的跨一级“自然保护区”及“饮用水源保护区”则是环境影响评价中两个最敏感话题，在审批中依法实行一票否决制，因此，线位选择应尽量避开。如果线位确实无法避开，则需积极采取应对措施，或改桥梁上跨为隧道下穿，或通过法定程序将“自然保护区”或“饮用水源保护区”降级处理。对于保护区等级的调整，其程序复杂，周期较长，是公路建设一种不得已的选择。随着规划等各方面工作的逐步完善，保护区的等级调整工作难度将越来越大，调整成功的可能性也越来越小。

某公路项目在办理环评手续时，由于项目需跨越两处一级饮用水源保护区，国家环保总局不同意审批环境影响报告书。鉴于项目所在城市的水源等级规划时间较早，部分已不适应现阶段生产生活实际，该市最后以调整全市水源等级的名义提出，对大部分水源等级进行升级，少部分进行降级（公路需跨越的两处水源也在其中），经省级各相关部门会稿、省人民政府审批同意，历时一年半的时间完成相关水源等级的调整工作，在公路环境影响报告书报送后的两年多时间才取得国家环保总局的批复。

4.2建立土地使用标准体系更新完善机制

2016年11月国土资源部第4次部务会议修正的《建设项目用地预审管理办法》第十一条第三款规定“对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准的规模和功能分区的建

设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。”这条规定强调了无用地标准和突破用地标准的建设项目必须组织论证并出具节地评价报告，这就无形地增加了人为的自由裁量权，且耗费人力财力。虽然用地标准不能全部覆盖国民经济各行各业，但是应该定期补充完善用地使用标准，尽可能让“按标准供地”落到实处。建议定期对已发布的指标体系进行评估，逐步筛选出不尽合理的指标项目，重新组织专业科研机构进行调研与修订，形成全国建设用地和农村建设有关设施用地指标体系定期更新完善的运行机制，并渗透到“核土地、批项目”阶段，切实实现用地预审的“闸门”控制作用。

4.3加强土地利用总体规划符合性预审研究

土地利用审批是项目立项以及用地审批的关键环节．。预审建设项目用地是否符合土地利用总体规划内容，．决定建设项目用地是否通过预审，因此针对新一轮土地利用总体规划弹性较大的特点，应加强土地利用总体规划符合性预审研究，为土地利用预审工作的顺利开展创造良好的条件。对于符合土地利用总体规划的建设项目，应进一步细分项目清单：针对建设项目中的线性工程，在编制土地利用总体规划时应有所区别，允许其出现1公里内的误差；另外，针对交通运输建设项目预审时应适当进行微调，如果其总用地规模未超过土地利用总体规划的2%，则可认为其符合土地利用总体规划要求。

结论

在公路工程项目建设的整个过程中，预审工作是项目开展的关键阶段，预审工作是否能够按照计划完成对工程的开工及后续建设产生直接的影响。只有通过抓好设计文件质量，减少方案的多次变化，提高建设项目预审手续的办理速度，就可以确保工程建设得以顺利开展。

参考文献：

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[3]王文斌.进一步落实建设项目预审制度的几点思考[J].华北国土资源，2008，（2）：22-24.

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