深化增减挂钩助推乡村振兴——浅议深化城乡建设用地增减挂钩项目助推乡村振兴发展

深化增减挂钩助推乡村振兴——浅议深化城乡建设用地增减挂钩项目助推乡村振兴发展

张延辉

富顺县自然资源和规划局

摘要：乡村振兴是做好“三农”工作的总抓手，是中华民族复兴的基石。本文通过分析四川省富顺县近年来实施的深化增减挂钩项目的做法、取得的成效等，浅议深化增减挂钩项目助推乡村振兴发展。

关键词：深化增减挂钩；乡村振兴

党的十九大胜利召开以来，在中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略意见》（中发[2018]1号）以及中共四川省委四川省人民政府《关于实施乡村振兴战略开创新时代“三农”全面发展新局面的意见》（川委发[2018]1号）等相关文件精神指引下，全省各地乡村振兴战略如火如涂的深入推进，其中深化城乡建设用地增减挂钩项目（以下简称深化增减挂钩项目）成为了不可或缺的重要手段。

一、富顺县实施深化城乡建设用地增减挂钩项目的背景

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。坚持统一规划、分布实施、因地制宜、分类指导的原则，加快推行新村建设，加强农村环境综合整治，改善村容村貌，促进农村生产、生活、生态相协调。

二、富顺县实施深化城乡建设用地增减挂钩项目必要性

1、项目的建设有利于优化土地利用结构促进土地的节约集约利用

集约用地就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足社会经济发展与环境建设的需要。在人多地少的基本国情下，集约利用土地是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求，是衡量经济发展方式转变的重要标志。

目前富顺县农村建设用地零星分散，利用粗放，不符合建设节约型社会的要求。通过实施深化增减挂钩项目，能够促进富顺县土地集约利用，有效缓解建设用地供需矛盾，在提高耕地质量的同时，进一步提高农村建设用地的利用效率，优化了区域土地资源配置和土地利用结构，促进了土地的节约集约化利用。

2、项目的建设有利于改善村民的居住条件，促进新农村建设

新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的崭新课题，是提高农村生活水平，改善农村生态环境，发展农村经济的综合表现，是时代发展和构建和谐社会的必然要求。

在富顺县的偏远乡镇，存在农村居民点布局混乱、分散，空闲地较多的现象，道路等公共基础设施不完善。没有统一的生活垃圾回收处理站，农民日常垃圾、生活污水任意排放，农民生产生活较附近农村差；建筑物缺乏统一的规划设计，容积率过低，不少单层简易房屋占地面积较大；农村建房秩序混乱，建新不拆旧，宅基地空着的现象较严重。

3、项目的建设有利于统筹城乡发展，促进城乡一体化建设

随着工业化水平的提高，城乡二元经济结构体制导致了我国城市经济与农村经济发展不平衡。统筹城乡发展就是以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，打破城乡界线，优化资源配置，实现城乡共同繁荣。以富顺县代寺镇为例，目前建成区13平方公里，依据镇域规划数据，未来5年建成区规模达将进一步扩大，人口将迅速增长，镇区及富顺纺织服装产业园的快速发展将进一步加大代寺镇城市综合配套设施建设的需要，城镇建设用地指标明显不足。

三、富顺县实施深化城乡建设用地增减挂钩项目主要实施方式

以深化增减挂钩项目为载体，严格遵循土地利用总体规划和城乡建设规划，充分尊重群众意愿，维护集体和农民合法权益，坚持科学规划、合理布局、先易后难、分步实施、统筹安排、规范操作等原则，稳步推进人口向城市、向场镇、向聚居点集中，结合农村宅基地“三权分置”改革试点，达到助推乡村振兴的目的。

1.有偿退出宅基地

允许农村村民在城镇有稳定居所、有稳定生活来源的申请有偿退出宅基地，纳入深化城乡建设用地增减挂钩货币化安置方式安置，显化农村村民宅基地的财产性功能。

2.腾挪宅基地

为盘活存量，鼓励农村村民集中居住，拟对纳入深化城乡建设用地增减挂钩试点项目集中安置方式的农民住房及宅基地使用权采取激励措施，彰显农民住房及宅基地使用权价值。

（1）农民住房及宅基地使用权出租

允许农村宅基地所有权人、使用权人作为出租人将宅基地连同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金，出租人与承租人签订租赁合同，租赁期限不得超过二十年，承租人享有租赁土地的占有权、使用权、收益权，无权行使转让或抵押等处分权。

（2）允许农民住房及宅基地使用权入股、联营

在符合土地利用规划、城乡建设规划和房屋所有权人同意的前提下，允许农村集体经济组织归并整理闲置农房及宅基地，并通过入股、联营等形式开办乡村旅游、休闲康养、农村双创等产业；允许一户或多户农户联合以自有宅基地为主，在履行审批手续的前提下，发展适合农村特点的新产业新业态。

（3）农民住房及宅基地使用权有条件转让

允许农村集体经济组织成员在实现户有所居前提下，将空闲住房连同所在的宅基地使用权以一定年限转让（如可限定在20-50年），并按一定比例向集体经济组织交纳土地有偿使用费。宅基地使用权的转让年限原则上为20-50年。

（4）农民住房财产权抵押贷款

允许宅基地用益物权的多种实现形式，配套开展农民住房财产权抵押担保，办理抵押登记，通过集体经济组织（或其成立的经济实体）担保、多户联保等形式实现农房抵押权，落实宅基地权益。

（5）允许宅基地托管运营

将集体建设用地和用于集体经营的宅基地资产折股量化到本集体经济组织，发展多种形式的集体合作经济。由集体经济组织受托管理运营本集体经济组织农户闲置宅基地，在符合规划的前提下，因地制宜发展农村新产业新业态，所得收益按比列在本集体经济组织与农户之间合理分配。

四、富顺县实施深化城乡建设用地增减挂钩项目主要实施成果

项目通过实施农村土地整治，以补偿安置搬迁农户的方式，推动农村院落拆并和农民居住向城镇、中心村和聚居点适度、自愿集中，归并零散地块，平整土地，改良土壤，完善道路、沟渠等基础配套设施，改善农村生产条件，促进耕地连点成片适度规模集中。如实施的富顺县骑龙镇龙须村、卡房村、观音村等16个村深化城乡建设用地增减挂钩试点项目:一是宅基地有偿退出，允许205户在城镇有固定住房的农户采用有偿退出宅基地形式参与项目，腾退宅基地面积272.18亩，房屋面积3.1万㎡，享受政策补助资金1930.42万元，557人分享了政策红利，该镇205户农房体现财产权1930.42万元。二是集约节约用地，修建农民集中安置点5个，集中安置114户，仅使用土地27亩，集约节余土地108.57亩。三是通过项目的实施，557人转入城镇，既推动了城镇化发展，又彰显了农房财产权性收入。四是取得新增节余挂钩周转指标360余亩。

五、富顺县实施深化城乡建设用地增减挂钩项目实施成效与启示

1、实现了城镇建设用地指标，盘活了农村产权

一是一部分指标覆盖农村助推乡村振兴，一部分指标覆盖城镇推动城市化进程。二是探索放活集中居住区宅基地使用权，在保证户有所居的前提下，允许农民住房及宅基地使用权出租、入股联营、有条件转让、农民住房财产权抵押贷款、宅基地使用权互换和宅基地托管运营等多种形式，进一步放活宅基地使用权。

2、改善了农村生产生活条件、促进了新农村建设

项目按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，统一规划，合理布局，集中建房，改变农村居民点布局混乱、分散，空闲地较多，道路等公共基础设施不完善的现状；实现新农社区水通、电通、气通、电话通、路通。既改善了农民的居住条件，又提高农村人居环境质量，加快推进了业兴、家富、人和、村美的美丽乡村、幸福家园的建设进程。

3、有利于统筹城乡发展，推动了乡村振兴战略的实施

项目的实施助推了富顺县城镇化建设进程；强化了乡村基础设施建设力度；依靠产业带动，促进农村人口转移就业，转变经济发展模式，以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济增长，促进了城乡一体化建设，推动了乡村振兴战略的有效实施。