浅析国土空间用途管制制度建设

浅析国土空间用途管制制度建设

潘沈辉

浙江大学城乡规划设计研究院有限公司浙江省杭州市310000

摘要：用途管制制度是世界上大多数国家（或地区）采取的一种管理制度，在分析当前国土空间用途管制面临的普遍问题基础上，本文提出了国土空间用途管制制度构建的基本思路，并从明确国土空间用途管制法律依据、总量控制与计划指标管控制度、转用机制、全流程管理、生态补偿及统一监管平台建设等方面提出了相应建议。

关键词：国土空间；用途管制；空间规划；制度建议

引言

国土空间是人类社会经济发展的载体，人类的发展历史也是土地利用和国土空间的变化史。新时代生态文明建设被提到前所未有的高度，而建立统一协调的空间规划体系、构建国土空间开发保护制度、实现全域国土空间用途管制，则是生态文明体制改革的重要内容。因此，立足我国国情，充分总结市县“多规合一”试点和省级空间规划试点工作成果，借鉴发达国家和地区空间管制经验，对于构建新时代国土空间管制制度具有重要的参考价值。

1国土空间用途管制的基本内容

我国“用途管制”的概念，是《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）中首次提出的，而我国国土空间用途管制最早发起于耕地保护，《土地管理法》（1998年修订版）将用途管制上升为一项基本制度，明确规定了实行土地用途管制制度。随着经济社会发展，生态保护逐渐得到重视，特别是林地作为生态系统的重要组成部分，加强其保护管理是一项重要任务，1998年国务院8号明电要求实施林地用途管制，同年，发布的《森林法》修正案明确了林地用途管制规则。随着土地用途管制的内容得到细化，林地用途管制规则逐步完善，自然资源生态空间的利用逐渐被认识。自然资源具有不同用途属性，应根据属性差异来管控自然资源。因此，土地、林地、草地和水资源分别制定了用途分区和管制规则等，逐步从土地用途管制向多维度的国土空间用途管制发展。从法学角度，国土空间用途管制是为了合理开发国土空间，通过有效界定国土空间发展权，统筹协调国土空间利用中的权力、责任及利益分配，对国土空间利用实行严格控制的一项具有财产所有权性质的法律制度。从经济学角度，随着市场经济的发展，出现过度的市场竞争，产生负外部效应，甚至使社会经济资源配置失去了效率，就是通常说的“市场失灵”。国土空间用途管制能够有效降低负外部性，发挥市场在资源配置中的优化作用。因此，国土空间用途管制是由行政机关实施的对国土空间利用主体行为的限制。从管理学角度，国土空间上所有资源在公有制国家属于公共物品，在现有法律法规条件下，一方消费某种物品而不影响其他人对该物品的消费。因此，国土空间用途管制是政府采用各种手段对国土空间利用活动进行有效的调节与控制，是管理国家公共物品的重要措施。

2当前国土空间用途管制制度面临的问题

2.1国土空间用途总量控制制度有待完善

当前国土空间利用总量控制主要集中在转为建设用地的总量管控及永久基本农田的总量控制，如土地用途分区管制和城乡建设用地空间管制等制度安排已较为完善，而对生态空间的总量控制制度尚不明确，关于生态空间的用途管制，虽然已有16个省份生态红线划定工作已报批，但并未实施，划定规则有待进一步深化研究。此外，目前尚未出台全国性的生态保护专项规划，生态空间的总量控制制度尚有欠缺，全域、全类型国土空间用途总量控制制度的建立已刻不容缓。

2.2用途管制手段单一

当前，用途管制主要局限在行政审批和计划管理等行政手段，而经济、法律等手段采用相对较少。同时，用途管制过于注重强化自上而下的计划指标控制，影响用途管制的科学基础。以土地用途管制为例，它采用的是“指标管制为主、空间管制为辅”的模式。土地用途管制虽然依托土地规划中的各种“规划用地区”，但“规划用地区”并不是依据自然资源承载力评价和空间适应性评价的结果，而是依据自上而下层层分解指标平衡的结果。这种管制模式存在两方面的问题：一是由于信息不对称，自上而下下达的指标，限制了地方自由裁量权，再加上层层分解中的利益因素考量，最后落实到基层的用地指标与地方实际需要差异很大。二是用途管制既要依据土地规划，还要受制于土地利用计划，而土地利用计划每年编制一次，所有指标也是自上而下分解下达。在这种制度环境下，一些地方政府特别是基层政府，主要关心的已不是如何科学地管好用好土地，而是如何向上级政府争取更多指标和更大自主权。

3构建国土空间用途管制制度的建议

3.1明确国土空间用途管制法律依据

国土空间用途管制属于政府职能，按照依法行政的要求，自然资源管理部门实施国土空间用途管制，目前主要法律依据是《土地管理法》和《城乡规划法》，主要政策依据是18号文等政策文件，主要规划依据是土地利用总体规划和城乡规划。由于两规对国土空间用途的管控区域各有差异，而具体国土空间的行业准入限制的规划和标准制定涉及生态、工信、发改、水利、农业等多部门。因此，自然资源主管部门须加强顶层设计，构建国土空间用途管制制度体系，切实解决永久基本农田、生态保护红线及城市开发边界3条控制线的边界冲突问题。

3.2加快相关法律法规的制修订

建议国家探索制定《国土空间开发保护法》并作为其他规划法律法规政策的上位法，明确国土空间规划体系、管理、监督、修改及保障等内容，依法规范国土空间用途管制主体、客体，管制规则与如何实施等内容。另外，结合出台的《国土空间规划与用途管制法》适时对其他相关法律法规和部门规章进行修订，为国土空间用途管制提供法律依据，以利于国土空间用途管制制度落地，为区域乃至国家经济结构调整、产业发展规划提供有力保障。

3.3利用先进技术手段管控空间

第一，顺应信息融合发展趋势，发挥大数据和地理信息系统的技术优势，结合国土空间规划的编制实施，推动目标、指标和坐标“三标”联动，强化数据、图表、信息平台协同管理，将目标、指标落在具体空间上，增强空间用途管制的操作性、时效性。第二，整合用地审批系统，加强地方实施备案系统、用途转用监测系统、辅助决策系统等建设，构建适时监控的国土空间用途管制系统。第三，加快建设和完善生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的综合监测网络体系，充分发挥地面各类监测站点和卫星的监测能力，建立地上地下数据交换体系,强化卫星监测与地理信息系统的衔接，及时更新三条控制线的监测数据和地理位置信息。

结语

空间规划既是城市规划学科的实践，也是行使城市规划权力的工具，其导向、内容以及表现形式伴随法国社会经济的发展变化而不断调整。法国的空间规划体系构建了“多规合一”的平台，是对不同层级政府和不同专业部门出台的各类综合规划和专项规划的整合，更是对其权责的整合。在市场经济日盛的前提下，法国的空间规划逐渐取代经济规划，发挥宏观调控的作用，宏观调控的规划权限则逐渐从国家向以大区为代表的区域转移。地方层面的城市规划作为空间规划体系最基层的规划文件，是对各类上位规划和各种专项规划的最终整合。

参考文献

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[3]张建平.我国国土空间用途管制制度建设[J].中国土地，2018,04:12-15.