浅谈劳动教养制度及其改革

浅谈劳动教养制度及其改革

陈松斐唐晖

陈松斐唐晖（广东海鸿律师事务所，广东汕头515041）

中图分类号：D926.8文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）08A-0067-02

劳动教养是我国特有的一种行政处罚制度，是对有轻微违法犯罪行为而不够追究刑事责任的人，实行强制性教育改造的一种行政处罚措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。5０多年来，该制度在维护社会治安，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极的作用。但随着劳动教养的演变及有关劳动教养问题的规范性文件不断出台，出现了相互冲突和与法律相抵触的现象，致使劳动教养在执行中存在着种种矛盾与弊端。笔者以下试图从我国劳动教养制度现状及其存在的弊端，以及今后的改革趋势三方面加以论述。

一、我国劳动教养制度的现状

（一）劳动教养的主要法律依据

1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》，用法规形式把劳动教养工作固定下来。1979年11月29日，为适应新形势的要求和法制建设需要，全国人大常委会批准国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》。1982年1月21日，国务院转发了公安部发布的《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。

（二）劳动教养的适用对象和范围

国务院转发公安部《劳动教养试行办法》的通知（国发[1982]17号）对收容劳教对象规定为六种人，包括罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子以及结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的等等。并规定对精神病人，呆傻人员，盲、聋、哑人，严重病患者，怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者，不应收容。后来，又明确规定对赌博，制作、出售或传播淫秽物品和经强制戒除后又吸食、注射毒品的人员亦可实行劳动教养，对经公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，应当实行劳动教养。

（三）劳动教养的期限

1979年《国务院关于劳动教养问题的补充决定》才确定劳动教养的期限为1至3年，必要时得延长1年。1982年《劳动教养试行办法》对提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限的条件与审批权限作了具体规定：提前解除劳动教养，一般不超过原劳动教养期限的二分之一；延长劳动教养，累计不得超过1年；提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，均由劳动教养管理委员会批准。

（四）劳动教养的审批和管理

根据劳动教养法律、法规的规定，我国现行的劳动教养管理工作是在国家统一领导下，实行分级领导、分级管理的体制。名义上，劳动教养的审批权为劳动教养委员会行使，但由于劳动教养委员会不是实体，所以事实上，公安部门既是劳动教养的审批机关、执行机关，同时也是对劳教决定申诉的复查机关和错案的纠正机关。

二、劳动教养制度存在的弊端

（一）与现行法律及国际公约相冲突

我国2001年3月由全国人大通过的《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。显然，作为行政规章的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚，也不符合《立法法》的规定。另，我国已经在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》），该《公约》第9条第一款规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”总之，无论是我国的《立法法》还是《公民权利和政治权利国际公约》，都不允许超越法律限制公民人身自由。

（二）劳动教养的法律性质与其实际严厉程度不相适应

劳动教养作为一种强制性教育改造的行政措施，其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看，却比适用罪犯的管制和拘役这两种刑罚还要严厉得多。在司法实践当中经常会出现一些很不正常的现象，如“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象，严重影响了法律的统一性和严肃性，也动摇了老百姓对我国司法公正的信任。

（三）劳动教养的构成要件与治安处罚的构成要件相重复，有悖于公正原则。

社会主义法治的一个基本原则就是违法行为与处罚幅度相适应，刑罚中的罪、刑相适应，治安处罚中的错、罚相适应，都是同一道理，这是体现司法公正的一个基本点。但是，在劳动教养制度中却存在着不能“对号入座”的情况。同一个违法行为，在处罚时由于适用的《行政处罚法》或《劳动教养试行办法》的不同，处罚结果截然不同，这是不符合司法公正原则的。

（四）缺乏程序上的规定，不利于贯彻法治和保障人权。

从程序上看，《关于劳动教养问题的决定》中没有程序上的规定，《劳动教养试行办法》中虽规定有一定的程序，但非常原则。实践中，公安机关既是劳动教养的审批机关，又是劳动教养的复查机关，缺乏应有的监督。公安机关在劳动教养实践中存在较大的随意性和混乱性。上述弊端导致劳动教养只需经过简单的讯问、调查，就可由办案人员直接做出劳教意见，报审批机关批准，无需听证、开庭、辩护等程序，在“程序维护正义”方面，几乎无从谈起。

（五）实体规定不具体，导致错案不断发生。

由于关于劳动教养的法律法规在实体问题上规定的过于笼统，使行政机关在办理劳动教养案件时难以把握尺度。如劳教期限为一至三年，必要时得延长一年，具备什么样的违法情节应劳教一年，具备什么样的违法情节应劳教三年，延长一年的必备要件又是什么，均没规定，全由行政机关根据自己的理解和认识去自由裁量。在严打中，有时因片面强调加大劳教力度而忽略了劳动教养制度的立法本意和惩罚与教育相结合的原则，造成一些劳动教养案件出现事实不清、证据不足和畸轻畸重的实体错误，严重影响了案件质量。

从上可见，劳动教养制度既有违法治，又背离公正，它容易导致行政权力滥用、执法不公，容易铸成冤假错案，不利于公民权利的保护。立即废除现行劳动教养制度是中国建设宪政法治国家的必然要求。

三、劳动教养制度的改革趋势——制定一部《治安和教养法》

人身自由是宪法赋予每个公民的基本权利，对人身自由的限制和剥夺只能由法律加以调整。在这方面，我国先后颁布、修改了针对犯罪分子适用的《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》。这些都是以比较完整的法典形式加以体现的。唯有对限制公民人身自由可达三年之久的劳动教养，目前还没有一部系统完备的法典。笔者认为，必须确立一个由公安机关承办案件，人民法院审理裁决，司法行政机关管理教育，人民检察院全面监督，四机关分工负责、互相配合、互相制约的劳动教养工作体制。而建立这种新的体制，只能有赖于制定一部定性准确，条款齐全的法典来解决。

（一）明确劳动教养的法律性质

笔者认为，未来的劳动教养法可将劳动教养的性质表述为：劳动教养是国家为了预防和减少违法犯罪，维护社会治安，对违反治安管理，屡教不改，或者实施轻微犯罪行为，不够刑罚处罚的人所采取的，限制其一定期限人身自由，对其进行矫治、教育、改造的一种司法处分或非刑罚方法。将劳动教养改变成为一种司法处分，由人民法院审理裁决，既符合我国现行司法体制，也符合世界许多国家刑事政策的发展趋势，有利于保障公民的合法权利。

（二）改革劳动教养的适用对象、期限及年龄

改革后的劳动教养，其适用对象大体上应为以下几类人：一是违反《治安管理处罚条例》、屡教不改的，包括有重复吸毒和卖淫嫖娼等违法行为的；二是犯罪情节轻微可以免予刑事处分或者不起诉，但又由于行为人具有较大人身危险性不宜马上放回社会的；三是依照《刑法》第17条的规定，因不满16周岁不予刑事处罚，而需要由政府收容教养的；四是依照《刑法》第18条的规定，需要由政府强制实行医疗的那部分精神病人。

对于被教养人员的年龄，笔者认为改革后的劳动教养立法应当对此予以明确，原则上改革后的劳动教养应以最低年龄为14周岁为下限。但由于该法的法律后果主要不是惩罚，而是教养和矫治，因而对于那些虽然在14周岁以下，但对社会治安危害较大，其监护人又确无能力管教的，可以经监护人请求，通过法院判决，对确有必要的，送教养场所。

（三）完善人民检察院对劳动教养的法律监督

笔者认为，人民检察院对劳动教养工作的法律监督应是全方位的。在劳动教养的提出这一环节，人民检察院应审查公安部门拟移送人民法院进行裁决的劳动教养案件卷案所认定的事实是否清楚，证据是否充分，对公安机关的不当处理决定提出纠正意见；在劳动教养审理裁决阶段，对人民法院审理全过程实行有效的法律监督，对一审判决认为有错误的，可以按照上诉程序提出抗诉；在劳动教养的申诉环节，人民检察院对被告人及其家属、法定代理人的申诉案件应积极受理，并与法院交涉，督促法院做出撤销、变更或维持原裁决的决定；在劳动教养的执行环节，检察机关可以监督审查延长或减少劳动教养期限、所外就医和提前解教是否合法。只有这样，才能确保劳动教养法的正确实施，更好地发挥劳动教养法律制度在防卫社会、保障人权中的作用。

（四）将劳动教养纳入司法程序

在基层和中级两级人民法院创建“治安法庭”，专门负责此类案件的审理。案件由公安机关直接移送，程序可参照现行刑事诉讼法中的简易程序。大部分案件可实行法官独任制，但有的案件应吸收相关的人士作为人民陪审员参加。法庭审理案件时应通知检察院，检察院认为必要时可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护，不服一审判决的，有权上诉，二审人民法院的裁决为终审裁决。

我们无可否认，劳动教养这种在建国初期我国各种法律规范尚不完善的情况下，为适应当时政治、经济形式的发展而产生的法律制度在特定历史时期所起的重大作用，但是现行劳动教养法制建设的滞后已经严重束缚着劳动教养职能作用的发挥。因此，对现行的劳动教养制度进行必要的改革，加快劳动教养立法进程，尽快出台一部融劳动教养实体、程序、组织等规定于一体、调整劳动教养各种关系的完整统一的劳动教养法，以使劳动教养各方面工作有法可依。