从土地整治向国土综合整治的转型发展

从土地整治向国土综合整治的转型发展

王晓琳

昌邑市国土资源局山东潍坊261300

摘要：放眼世界，欧美国家经历了社会工业化，在实现经济飞越的同时引起了各自国土内部诸多问题，例如生态破坏、环境污染、资源匮乏等问题。随后，以欧美国家为主的国土综合整治活动进入活跃期，为树立健康经济发展观念提供了榜样，而发展中国家也从中吸取经验，建立科学合理的国土整治机制，实现国土资源的科学配置和使用。本文，主要对我国国土整治向国土综合整治的转型和发展进行探讨。

关键词：土地整治；国土综合整治；转型

引言

2018年5月1日起，原国土资源部于当年3月15日批准、发布的《土地整治术语》（TD/T1054-2018）行业标准正式实施。这是继2015年“土地整治工程技术人员”纳入国家职业分类大典、2016年“土地整治工程”专业纳入教育部本科专业目录、2017年“土地整治服务”纳入国民经济行业分类新国标之后，土地整治行业又一件具有里程碑意义的重大事件，标志着土地整治业务体系进一步健全，土地整治基础研究取得关键性突破，为推动土地整治向国土综合整治转型发展奠定了坚实基础。

1我国土地整治的发展历程

1.11999年以前

上世纪80年代，随着各地对土地整治的探索不断深化，国家层面加强了顶层设计和宏观引导。1987年1月1日起施行的《土地管理法》，对国有荒山荒地滩涂开发和生产建设损毁土地复垦做出原则性规定。1987年7月，在辽宁省本溪市组织召开的全国首次土地开发典型经验交流会，号召加强土地开发以保持全国耕地面积相对稳定。1988年2月，德国汉斯•赛德尔基金会在山东省青州市南张楼村启动了我国土地整治领域第一个国际合作项目——“土地整理与村庄革新”试验，也称“巴伐利亚试验”“城乡等值化试验”。1988年11月，国务院发布《土地复垦规定》，土地复垦工作进入法制化轨道。1997年2月，中共中央政治局召开常委会，充分肯定了一些地区开展土地整理的经验，指出土地整理潜力很大，是解决中国耕地不足的有效途径，事关国家长远大计。1997年4月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），明确“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”，提出“积极推进土地整理，搞好土地建设”。这一阶段为土地整治的起步阶段，主要是借鉴海外经验，在实践中探索土地整治的实施途径。

1.21999年～2007年：

1999年1月1日起施行的新修订的《土地管理法》，就国家鼓励土地整理、科学开发未利用地和土地复垦责任做出具体规定，并明确了新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费的用途，成为土地整治的主要资金来源。自2000年起，我国开始批量安排实施国家投资土地开发整理项目，原国土资源部先后出台土地开发整理项目管理办法、资金管理办法、项目实施管理办法、项目竣工验收办法等几十个文件，逐步构建起土地开发整理基本政策制度体系；以2000年《土地开发整理项目规划设计规范》等3个行业标准发布为起点，土地整治技术标准体系不断健全；2003年，第一轮土地整治专项规划——《全国土地开发整理规划（2001-2010年）》颁布实施，统筹布局全国土地开发整理工作。这一阶段是土地整治的发展壮大阶段，成效不断显化。

1.32008年至今：

2008年10月，十七届三中全会《决定》提出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”，这是党的全会首次对土地整治工作进行总体部署，开启了土地整治发展的新纪元；珠三角地区开始探索以“三旧”改造为主要内容的城镇工矿建设用地整理，进一步丰富和拓展了土地整治的内涵和功能；原国土资源部、财政部联合推进土地整治重大工程实施和示范省建设，成为推动全国土地整治工作的重要抓手；城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用等试点工作不断深化。这一阶段是土地整治的综合发展阶段，土地整治目标的多元化、实施模式的多样化、内容和效益的综合性等特点越来越鲜明，土地整治已经上升为国家层面的重要战略部署，成为落实最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的重要手段。

2国土整治现状分析

国土整治涉及国家整体布局和地方相互平衡，对国家城镇化进程有重大影响，可以说我国在发展城镇化、城市化的过程中必须确保国土整治整体规划的科学性。这样才能真正促进农村及城市的土地资源合理配置，缓解各地区用地压力。国土整治需要纵观全局，同时考虑经济、环境和社会发展的多方面因素，面对我国农村建设需求与城市化发展的迫切需求，国土整治项目突出了“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的理念，为我国国土利用提供科学指导。不过，尽管我国国土整治项目发展快速，但是依然有许多问题存在，抑制了国土整治项目带来的积极性，使得许多国民在参与和推行国土整治项目中出现消极态度，影响我国国土整治项目的可持续发展。

3提升国土整治的途径

3.1要统筹全局，制定科学合理的国土整治策略

国土整治需要立足于某一区域生产、生活和生态环境的统一，针对区域内实际情况作出统筹安排，制定科学合理的国土整治策略，以助于更好的开发国土资源，提高国土利用率。首先，应当制定全局化的国土整治文件，规定国土整治需要遵循的原则、制度；其次，要建立联动机制，联合各个部门进行有机衔接，通过“项目部门交接”提升国土整治的整体效果。如果能够实现各部门之间的交流和讨论，经常实现不同部门的联合治理，梳理出统一国土整治项目，那么可以大大减少部门投入，包括人力、财力和物力资源都可以节约，并且推动国土整治项目的顺利进行。

3.2明确重点整治部分，树立主次有序整治理念

我国国土整治项目通常是由中央层层下达通知，由各级机关根据区域实际情况建立具体项目。在设立国土整治项目时，为了避免出现“假大空”或者不合理的项目策划，可以由负责机关进行区域分配，并且共同监督国土整治项目完成情况。针对区域内部国土整治，首先需要注重区域特色的保护和开发，从区域社会发展水平和经济实力出发，进行重点区域的国土整治，利用国土整治提升区域发展速度，实现本地地区快速发展的目的。围绕重点整治项目，再陆续推行各种带有辅助功能的国土整治项目，促进区域内国土整治工作的开展。

3.3结合群众利益，建立补偿机制

现如今，国土整治已经成为社会经济发展的有效推动手段，很多地区通过国土整治实现土地集中利用、环境的保护开发，为群众创建良好的生活居所。其中，保障国土整治项目发挥作用的是，要充分尊重民意，维护群众利益，这样才能获得各地区群众的理解和支持。建立补偿机制，每当地区国土整治项目时都要提前收集民意，保证提供的补偿为人民群众所接受，这样在整治项目开展过程中才能够顺顺利利，面临区域内土地权属调整、农田整理、拆迁等问题时也不会束手无策。

结束语

随着社会经济的发展，越来越多国家意识到国土整治的重要性，科学规划和设计能够使国土整治效果事半功倍，而缺乏正确理念指导、缺少规划机制的国土整治则会带来层出不穷的问题。对此，必须及时总结国土整治经验和教训，不断改进国土整治措施，促进国土资源的合理分配和利用。

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