行政争议的多元解决机制构建

行政争议的多元解决机制构建

唐建华

贵阳中医学院贵州贵阳550025

摘要：时下，政府解决社会矛盾的形式比较单一，跟不上矛盾的发展变化，导致一些社会矛盾得不到及时解决，小问题常会演变成群体性事件、恶性事件。所以，构建与我国社会发展相符合的行政争议多元纠纷解决机制，将有利于快速化解目前社会矛盾和加快社会发展。

关键词：行政调解行政诉讼多元化解决机制

我国在行政管理上一直采取家长制的管理模式，这就导致了不仅仅是行政纠纷当事人会寻求行政机关的裁决，很多民间纠纷会第一时间想到向行政机关求助，甚至一些刑事案件当事人也只会想到行政机关（不包括公安机关）；造成了行政机关在处理各类争议上应接不暇的壮观。当然，大量的社会、民间纠纷呈日益复杂之势，通过法院途径解决程序长且复杂，且“能动司法”充满不确定性，加之传统纠纷解决思想的影响，导致行政机关定分止争的行政调解在处理社会纠纷时占据了重要地位。

一、当前我国社会纠纷的发展趋势

随着改革开放的深入，市场经济不断发展与完善，各种经济利益关系和各种社会矛盾相互交织，使社会矛盾纠纷日益突出，当前的社会矛盾呈现出一些新的特征：

1、纠纷主体呈多元化。

随着我国经济的急剧增长，相关制度配套措施的建设与经济发展的速度不成比例，许多新领域的利益调整机制和权益保护机制没有及时建立和完善起来，导致这些领域内的纠纷频发，纠纷的类型也呈多元化的趋势。[1]纠纷类型由传统的公民与公民间纠纷，向公民与企业经济体、公司与事业社会团体、公民与行政机关、企业经济体间、企事业与行政机关、行政机关间纠纷等趋势发展，形成多主体、多类型、互相交叉等方向发展，当事人也由单纯的公民个人向经济实体、行政机关、社会团体等团体发展，主体数量呈群体化。

2、纠纷类型呈多元化。

各类主体为实现自己经济利益最大化而采取最有利于自己的方式，部分行政机关行政行为由于长期养成的比较随意的习惯，规则被行政机关任意更改、践踏、破坏，导致社会纠纷更加复杂化。社会纠纷由过去简单的“一因一果”，演变为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，形成纠纷的因素多、产生过程复杂，纠纷由原来的直接简单模式向曲折复杂式转变，且各类纠纷在彼消此长的渐进过程中，还蕴含着诸多不确定因素。从纠纷类型来看，不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、相邻权、借贷等纠纷，还涵盖了企业改制、职工工资、养老保险、金融风险、行政不当、行政腐败、司法腐败、生产安全、网路舆情、医患事故、企业侵权和房屋拆迁等诸多新型社会纠纷，社会纠纷由过去传统的民事纠纷发展为民事、经济、行政、刑事并存及交叉的多类型纠纷，成了社会的不定时炸弹，严重影响着社会稳定。

3、规模呈群体化。

新型社会纠纷的结果不再是单纯地涉及一个或几个人、部门的利益，而是牵涉到众多当事人的利益。例如，一些房产商和物业管理公司欺诈和不按合同办事而引起的房屋产权、房物质量、物业服务质量、乱收物业费等纠纷，这时候，小区业主成为群体纠纷当事人。在企业改制过程中，因职工下岗、企业内部集资、社会保险的缴纳等引起的纠纷，下岗职工和相关职工成了群体纠纷当事人。在征地、城市房屋拆迁等事件中，因利益冲突被征地、被拆迁群众成了群体纠纷当事人。在医患、产品质量侵权等方面，亲属、受害人和相关利益方成了群体纠纷当事人，等等。因社会纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大，总量也呈现上升趋势，处理不当及易引发区域性群体性事件。

二、行政争议多元化多层次解决机制的构建

纠纷“多元化”的发展，向传统“一元化”纠纷解决模式提出了挑战，寻求、创建“多元化多层次”纠纷解决模式到了刻不容缓的阶段。

（一）多元化纠纷解决机制浅述

多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”纠纷解决模式而言的，是根据当前纠纷主体多元化、类型多元化、诉求多元化、规模群体化的特点，而发展起来化解纠纷的新思路、新方法、新措施、新途径等多元化机制。根据前文分析，可以得出多元化纠纷解决机制的一个整体概念，所谓多元化纠纷解决机制，指在相对固定社会环境中，以诉讼和非诉讼的功能和特点出发，组成一种互补的、满足社会主体多样需求的纠纷解决程序体系和动态的运作调整系统。

我国目前实行的多元化纠纷解决机制是按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的原则构建的，健全诉讼与非诉讼相衔接的纠纷调处机制。这种模式目前只是一个原则，无具体操作程序；我国行政机关机关长期形成慵政、懒政、“多一事不如少一事”和推诿的“宗旨”，导致该原则变成空中楼阁，被束之高阁。口号再好也需要实践才能产生作用，机制再完善需有人遵循才能体现它的价值。

多元化纠纷解决机制在国际上比较受关注和认可的模式是美国创立的ADR（AlternativeDisputeResolutiong）,我国很多学者亦赞同采用此种模式。ADR最初是为了解决“诉讼爆炸”带来的社会问题，解决法院沉重的诉讼负担。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”、“法院外纠纷解决方式”等。[2]世界各国都在积极推进ADR的发展，其实，ADR的运用完全取决于特定社会的纠纷解决需求及其整体制度的构建，ADR并不一定完美地适用于任何国家。同样，也不能完全适用我国，如果强行照搬，会将我国提出的“多元化纠纷解决机制”的理念初衷改变、将真正涵义曲解，甚至会引发新一轮的社会纠纷。

因此，借鉴国外模式的优点，与我国实际情况相结合，将其模式的合理部分融入到我国的“多元化纠纷解决机制”中。

（二）我国多元化纠纷解决机制的建立

我国应建立包括公力救济、社会救济、私力救济等构成的多元化多层次纠纷解决制度体系，由协商、调解（民间调解和司法调解）和裁决（司法裁决和行政裁决）及排列组合构成的多元化纠纷解决方式；由区域性、行业性、自治共同体和专业化机构构成的多元化解决系统，以及各种机制本身的多元化程序设计，例如司法程序（如民事诉讼程序）的多元化。[3]最高人民法院审委会专职委员、司改办主任景汉强强调，运用好司法程序和行政手段解决纠纷是国家政权建设的重要方面，同时，还要倡导建立和完善多元化的纠纷解决机制，包括民间的、非官方的纠纷解决手段，构建一种“权力类别多元化”的状态。[4]

1、加强法理基础的构建。

多元化多层次纠纷解决机制是以诉讼和非诉讼、官方与民间等多种纠纷解决方式组成的。人类社会是由多种要素构成的有机体，社会本身存在的有机性决定了社会矛盾的多样性和复杂性，因此，纠纷解决机制的法理基础缺失。目前应该构建涵盖社会存在本身的有机性和社会现象的复杂性、社会矛盾多元性、纠纷解决多边性等方面的法理基础。

2、构建纠纷解决机制的传统基础。

我国是个传统思想比较浓厚的国家，受礼的影响，把儒家文化中非讼解决纠纷视为最理想的的方式，通过家族中深孚众望的长辈调解，让纠纷在互谅的基础上得以自行平息。长期以来，奉行“和为贵”一直是我国社会在纠纷解决方式上的主要价值选择。[5]大力弘扬传统文化精髓，突出民间调解的重要性、发挥民间调解应有的作用，构建民间调解机制。

民间调解机制的构建，首先要重建“民间”这个社会。一段时间以来，“民间”遭到前所未有的毁灭，中国几千年传承下来的民间几乎不复存在，国民价值观的混乱、道德的沦丧也与“民间”消失有关。重建“民间”，当然不是一朝一夕的事情，需要时间的沉淀。同时，国家法律的刚性执行有时也需要给“民间”的俗规让步，在确保一定地域范围内社会纠纷得到圆满解决、社会秩序得以和谐发展时，法律应给予民间纠纷解决机制更大的发挥空间。

3、构建纠纷解决机制的法律基础。

现行的法律法规较多涉及多元化纠纷解决的规定，如司法解释、部门规章等。我国现阶段尚无一部综合性的立法对各种非诉纠纷解决机制加以调整。2010年，虽颁布了《人民调解法》，但该部法律也存在诸多诟病，在执行过程中，难免也会被“关系调解”、“人情调解”的影响；当人民调解员出现“偏袒一方当事人；侮辱当事人；索取、收受财物或者牟取其他不正当利益；泄露当事人的个人隐私、商业秘密”的行为时，只能“由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正，情节严重的，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘”[6]。对于人民调解员的这些行为处罚过于轻，甚至对于非公职的人民调解员来说，这样的后果不会对其工作、生活产生任何影响。对于一个不用承担责任的工作，又有多少人能认真对待呢？

4、提升调解人员的综合能力。

建立健全纠纷解决机制，人员素质是关键。具备综合素质的调解人员，在处理纠纷时会具备事半功倍的效果。调解人员不同于法院的审判员，法院的审判员更多的时候是依据法律规定或由法律原则进行推理，一般不会过多考虑合理性的因素；调解人员在处理纠纷时，除工作态度、工作方法等基本要求外，不仅需要参照法律的规定，有时还会结合政策、纠纷各方实际利益、纠纷合理性及当地风土人情等方面。所以，调解人员需要具备综合的能力，熟练运用政策、当地民风，并能用当地语言习惯、方式解读法律。

行政争议涉及国家、社会、民众等多个主体，各主体的利益相互交织，处置不当常会引起社会性问题，尤其在当下自媒体时代，构建多元化的行政争议解决机制迫在眉睫。

参考文献：

[1]腾亚为：《试析当前纠纷的特点与完善纠纷解决机制》，载于《中国行政管理》，2010年第1期，第71页。

[2]范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社，2000年版。

[3]莫恃群：《建立多元化解决纠纷机制调研报告》，引自http://lzzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=29。

[4]袁定波：《倡导建立完善多元化纠纷解决机制》，载于《法制日报》，2008年1月19日第1版。

[5]中共中央政法委：《法治热点问题解读》，中国长安出版社，2008年版，第131页。

[6]详见2010年8月28日公布的《中华人民共和国人民调解法》第十五条。