政府投资建设项目绩效审计评价指标体系的研究——基于逻辑框架法理论的视角

政府投资建设项目绩效审计评价指标体系的研究——基于逻辑框架法理论的视角

窦娟

甘肃省兰州市审计局

摘要：政府投资建设项目绩效审计目前面临的最大的问题就是绩效审计评价指标体系的不完整,面对新形势下的审计工作的发展和新要求，基于逻辑框架法理论的视角，按照一定原则、标准，构建出一套新的政府投资建设项目绩效审计评价指标体系。在以后政府投资建设项目绩效审计的实践活动中，可以按照本文思路，结合项目特点，构建具体的指标体系评价项目。

关键词：政府投资建设项目；绩效审计评价指标体系；逻辑框架法

2016年5月17日，审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》中指出：“按照协调推进‘四个全面'战略布局的部署要求，围绕提高发展质量和效益这个中心，……对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，并特别强调“加强公共投资审计”。为保障公共资金安全高效使用，按照“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计思路，在进行政府投资建设项目审计时要做好绩效审计，这就要求我们对政府投资建设项目绩效审计评价指标进行研究分析。

一、政府投资建设项目绩效审计评价指标体系的现状

我国现行的有关的评价指标体系都是各行业针对自身企业、行业特点制定的，主要有：2006年，发展改革部门（原国家计委）颁布了《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），在其指导下，交通、水利、铁路、电力、邮电通信、石油化工等行业主管部门均颁布实施了本行业建设项目经济评价的方法与参数，形成本行业的分支；2004年财政部出台《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》，发布了项目预算绩效评价的22个一般性指标，初步形成了该指标体系的整体框架；2005年，国资委组织编制了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》涉及投资环境、工程技术、采购与支付等14项；2006年，张竹林副教授以经济性、效率性和效果性为核心对公共投资绩效评价指标进行分类；2006年，广州审计学会课题组与中山大学管理学院提出公共投资项目的绩效由经济效益与非经济效益构成，首次提出非经济效益主要反映对社会公众的全部影响，包括对社会效益，环境效益。

政府投资建设项目涉及行业多、专业性强，审计机关并没有提出过一套完整的政府投资建设项目绩效审计评价指标体系，在对其进行绩效审计时，审计评价指标体系大多根据审计目标、审计内容及审计组经验，选用上述的政府投资建设项目相关评价指标体系进行评价，而且在选用时没有指导性的科学的指标选用方法。这就需要我们积极去探索研究。

二、基于逻辑框架法理论视角的政府投资建设项目绩效审计评价指标体系的构建

（一）逻辑框架法

1、逻辑框架法理论概述

逻辑框架法（logicalframeworkapproach.LFA）是由美国国际开发署(USAID)在1970年开发并使用的一种设计、计划和评价的方法，是为了改善项目计划与管理。它是一种概念化论述项目的方法，将一个复杂项目的多个具有因果关系的动态因素组合起来，用一张简单的框图分析其内涵和关系，以确定项目范围和任务，分清项目目标和达到目标所需手段的逻辑关系，以评价项目活动及其成果的方法。逻辑框架法用一张简单的框图清晰地分析一个复杂项目的内涵和关系，特别有利于对关键和问题做出清晰逻辑展示，使之更易于理解。

2、逻辑框架法基本模型及解释

逻辑框架法的模式是一个4x4的矩阵，有水平逻辑关系和垂直逻辑关系两个方面的内容。

垂直逻辑关系是由目标、目的、产出和投入构成，代表项目目标的层次，用于分析项目计划做什么，弄清项目手段与结果之间的关系，确定项目本身和项目所在地的社会、物质、政治环境中的不确定因素。

水平逻辑关系的目的是要衡量项目的资源和结果，确立客观的验证指标及其指标的验证方法来进行分析，代表如何验证这些目标是否达到。水平逻辑要求对垂直逻辑4个层次上的结果做出详细说明。

（二）绩效审计评价标准体系建立的标准、原则

审计标准是用以评价被审计活动的经济性、效率性和效果性的合理的、可达到的业绩标准。政府投资建设项目绩效审计的评价标准可以按照以下顺序选取：一是法定标准，即国家规划政策、法规规定的要求；二是计划标准或者设计标准，比如，项目建设书、项目的可行性研究、项目设计文件中的各项标准等；三是行业标准，包括全国或本地区同行业的先进水平及达到的平均水平；四是历史标准，也就是以前类似项目达到的建设结果和目标等。

构建科学的绩效评估指标体系应遵循以下基本原则:第一系统性原则，即围绕政府投资建设项目的经济性、效率性和效果性衡量、监测和评价。第二科学性原则，即遵循客观事实，真实、有效地评价，能够符合基本审计目标要求，逻辑结构上严谨、合理，灵活辩证。第三可操作性原则，即评价指标的设置应该简略、清晰,便于理解掌握、实施操作。

（三）政府投资建设项目绩效审计评价指标的建立

政府投资建设项目分为四个阶段，项目前期决策阶段、项目实施准备阶段、项目建设实施阶段和项目运营管理阶段。结合项目政府投资建设项目基本实施流程和绩效审计的关键步骤，按照逻辑框架法的垂直逻辑关系，得到政府投资建设项目绩效审计的基本思路流程如下：（见下图）

指标体系涉及绩效审计的三性，经济性、效率性、效果性。经济性主要就投入的层次反映，效果性就产出的层次反映，效率性可以从目的和目标反映，并且公平性、环境性也是穿插于所有环节中。本次构建的政府投资建设项目绩效审计的评价指标体系，综合考虑各个项目实施阶段的指标，兼顾普遍性和特殊性，能基本涵盖审计的各个方面。

三、需要说明的事项

逻辑框架法中的最右边是重要假定条件，是针对各相邻层次间的假定条件，是确定项目满足的期望值而确定的准绳、尺度，需要在审计前确定和审计实施中不断完善。因为政府投资项目相对其他项目比较特殊，它所要达到的目标不单纯是经济，很可能是社会、政治、环境，所以，简单的运用德尔菲法、层次分析法给予付权重不客观，应根据具体项目在审计方案和审计实施中综合考虑各种因素，给予权重，绩效审计评价得到综合得分。政府投资建设项目绩效审计实施要注意考虑选择涉及重要问题和关键领域等有增值空间的项目开展审计，对审计基本资料的不确定性和审计标准的不确定性进行考虑，对存在的审计风险不确定性进行提前评估。

结束语

政府投资建设项目涉及的领域包括公益性和公共性的基础设施建设项目，改善生态环境建设项目和推进科技进步和高新技术产业化的建设项目等，财政投入大，建设的经济效率和建成的效率是人民最为关注的焦点。政府投资建设绩效审计是依照国家的法律法规和人们认知的共同标准，对政府在这部分上履行公共责任，配置、管理和利用公共资源的审查、分析、考量和评价，以进一步促进规范。

通过探析得到以下结论：政府投资建设项目涉及的行业领域多，复杂多变，建立一套通用的评价指标体系是不现实的，但是需要我们审计人员在今后的工作中不断摸索总结、完善提高，以实现扩大有效投资、提高投资绩效的目标。

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