公共信用信息立法的几点思考

公共信用信息立法的几点思考

李明洋

（甘肃政法学院法学院研究生，甘肃兰州730070）

摘要：信用是市场经济的重要基础之一，社会信用体系是发展市场经济、构建和谐社会的基石，也是政府简政放权、转变政府职能的手段。为了营造城市守信的的社会环境，全国已有多个地区出台地方性法规或者地方政府规章，旨在建立守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。但是必须认识到公共信用立法，无论是从价值选择亦或是立法模式方面都应该保持一个审慎的态度，仓促立法会起到适得其反的效果。

关键词：信用；社会诚信；公共信用立法；地方性法规

引言

2014年，国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（以下简称信用纲要）提出：各地区、各部门分别根据本地区、相关行业信用体系建设的需要，制定地区或行业信用建设的规章制度，完善信用信息共享公开制度，推动信用信息资源的有序开发利用。2015年，国务院办公厅《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》要求：加快建设地方信用信息共享交换平台、部门和行业信用信息系统，通过国家统一的信用信息共享交换平台实现互联共享。在这一大背景下，各地区陆续进行地方立法，通过以“公共信用信息”为关键词在北大法宝搜索工具上进行搜索，共出现91部相关文本，文本的类型以及数量分别为：地方性法规4件、地方政府规章12件、地方规范性文件56件、地方工作文件19件。单就从数量来看，全国有20个省市地区制定了相关的法律文本；从地域分布的角度分析，“公共信用信息”立法主要集中在中东部地区，西部地区仅宁夏出现了相关立法。因此，有必要梳理相关的法律文本，探究相关立法模式，为公共信用信息立法提供启示与思考。

一、公共信用信息的概念

法律明确性原则要求在进行立法时应做到内容方面应清晰、确定。目前立法并没有明确公共信用信息的内涵，而是以直接加列举的方式规定公共信用信息的内涵。通过对比已经出台的公共信用信息法律文本，公共信用信息的内涵一般分为三类：（1）基本信息，比如公民的姓名、身份证号、婚姻状况等；（2）不良信息，如刑事处罚信息、行政处罚信息、欠缴的水电费、税款信息等；（3）良好信息，如表彰、奖励、参加志愿服务信息以及慈善活动信息。

除基本信息以外，公共信用信息归集的评判标准体现为以下三个方面，即道德上的良好、履行法定义务的状况以及履约诚信状况。综合各地立法，各地均立法明文禁止归集自然人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律、法规规定禁止归集的自然人的其他信息。此外，某些地方立法时对于自然人的收入、存款、有价证券、商业保险、不动产以及纳税数额信息则采取事前书面同意规则，即归集此类信息应取得信息主体的书面同意。如《浙江省公共信用信息管理条例》第十四条。随着市场经济的发展以及大数据技术的广泛应用，信息处于动态变化之中，公共信用信息的概念需要法律明确界定，明确加列举的方式进行立法此种方式值得商榷。

二、公共信用信息立法存在的问题

（一）缺少上位法，地方立法存在高度相似性

目前国内还没有公共信用信息的上位法，《征信业管理条例》只对征信机构和征信业务进行了规范，《企业信息公示暂行条例》也仅对企业信息的公示活动进行了规范。2014年国务院《信用纲要》颁布以后，各地区纷纷进行地方立法，以《浙江省公共信用信息管理条例》、《北京市公共信用信息管理办法》以及《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》三个样本进行对比分析，公共信用信息立法主要包括以下几个部分：总则、信息归集与披露、激励与惩戒、信息主体的权益保护、法律责任。尽管各地区法律文本未进行专章规定，但内容并无实质差别。自下而上进行立法，发挥地方立法的积极性，在一定程度上可以推动地方的法治水平。但目前地方立法存在高度的相似，缺乏地方的特色。各地区的经济发展水平差异，社会水平高低不同，对公共信用信息的识别界定存在不同的认识水平，因此地方在进行公共信用信息立法时应考虑地方的实际情况，突显地方特色。

（二）各地区缺乏统一识别标准

由于国家未出台公共信用信息的收集、处理、利用标准，各地区在归公共信用信息时，存在不同的标准。行业之间、地区之间标准的差异将会带来识别，归集的困难。因此，国家应抓紧出台相应标准，打破壁垒，避免信息归集出现信息丢失、失真问题。

（三）信用档案的标签化

公共信用信息立法要求各地区建立社会信用档案，收集的相关信息按照分类标准分别纳入信用档案的名目之下。公共信用信息是后续进行信用评价、公布和应用公共信用信息的前提。因此，信用档案具有诚信标签化功能，极易造成信息主体的污名化，带来诸多不便。不良信息的保存和披露期限为五年，因此信用档案的建设应注重及时更新维护信息目录，及时更正相关错误信息，避免对名誉权进行不正当的限制。

三、完善公共信用信息立法的建议

（一）出台失信修复机制的相关配套制度

失信惩戒机制设立的目的，是让失信主体承担其失信行为的后果，给其教训，予以警醒。对失信主体惩戒不当，将会给个人以及单位造成不利影响。失信主体在改正和弥补自身过错以后，可以向认定其失信主体单位提出修复申请，应给予其重塑自身信用的机会。因此，各地区在进行相关立法之后，应尽快出台信用修复的具体办法以及黑名单的具体退出机制。合理的预见可能性可以帮助失信主体加以改正自身行为，回归信用生活。

（二）注重信息安全，防止信息泄露

利用大数据技术为收集、分类信息提供了便利，但也存在诸多隐患和弊端。个人信息泄露案件层出不穷，碎片化的信息具有识别性，通过碎片化信息可以勾勒出信息主体的性格、兴趣爱好等相关特征，通过这些信息极易诱发盗窃、诈骗。因此，公共信用信息收集平台应注重信息安全建设，避免信息泄露。一方面，在收集信息时应限制公共信用信息的来源，即限于国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织等单位提供的信息，避免信息主体的个人信息过度归集。另一方面，社会信用平台应加大信息安全维护力度，建立相关责任人追究制度，避免黑客侵入造成的信息泄露。

（三）联合惩戒措施应符合比例性原则

联合惩戒机制将失信主体分为一般失信与严重失信，根据失信的程度对信息主体区别对待。对于一般失信主体，通过加强监管和监督等进行警示。但是对于严重失信，将对信息主体的权利进行限制，比如黑名单制度，一旦进入黑名单，联合惩戒措施之下将会寸步难行。因此，联合惩戒措施首先应该符合目的的正当性，即为了促进社会诚信化建设。其次，强调手段的适当性，失信与惩戒行为应强调关联性，避免炮打麻雀现象出现。最后，应强调手段必要性，必须选择予以权利最少限制手段，应分析失信的原因以及导致的后果，综合做出判断。

结语

公共信用信息立法是社会主义核心价值观融入法治建设的必然要求，对于提升社会信用水平具有推动作用。提高地方立法的水平，完善相关的配套制度，推行试点城市，发挥模范示范作用，总结地方经验基础之上，形成共识推动全国范围内的统一立法。

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