浅析我国行政案卷排他制度

浅析我国行政案卷排他制度

张琳

张琳（厦门大学法学院）

摘要：行政案卷排他制度源于美国，是美国行政程序法的一项重要制度，也是美国法院对行政行为进行审查的基本原则。本文从行政案卷排他制度的概念和理论基础出发，试图分析行政案卷排他制度在我国的规范表达。

关键词：行政案卷排他制度正当程序规范表达

1行政案卷排他制度的概念、理论基础

行政案卷排他制度源于1946年美国《联邦行政程序法》，该法第556（e）款规定：“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557节规定作出裁决的唯一案卷。当事人交纳法定的费用后，有权得到副本。”该法第706节规定：“为了作出上述决定，法院必须审查全部记录，或其中为一方当事人所引用的部分。”因此，法院只能根据行政机关的记录进行审查，作出判决。行政机关提供法院审查的记录，只限于作决定时考虑的问题和事项，不能是作决定后的记录。第557节所规定的决定是正式程序裁决的决定，只能根据案卷作出。但司法实践中，法院对非正式程序也根据行政机关作决定时的记载和文件进行审查。行政案卷排他制度既是美国行政程序法的一项重要制度，也是美国法院对行政行为进行审查的基本原则。

1.1行政案卷排他制度的概念

行政案卷排他制度是指行政机关在作出行政决定前，通过询问、调取资料、勘验、检查等调查方式以及鉴定、听证的形式取得的以及相对人提供的用以证明相关事实的各种材料、鉴定结论、证人证言、书证物证等证据材料，以及行为过程中所收到或依据的各种资料按照一定的顺序组成案卷，行政机关的决定只能以行政程序中形成的案卷作为根据，案卷外的任何资料都不能成为该决定的根据；在行政诉讼中，法院对行政行为的司法审查只能以行政案卷中记载的事实和依据为对象，法院不接受行政机关在行政行为作出后或在诉讼程序中收集的证据，法院也不能主动调取证据以论证行政行为的合法性，相对人在行政程序中未提出的证据材料不能在行政诉讼中提出。也有人称该制度为“唯一专有记录”。根据该定义，行政案卷排他制度有两层含义，一层是行政程序意义上的，指行政机关应该在行政程序所形成的案卷的基础上作出行政决定；另一层含义是司法审查或行政实体意义上的，指法院对行政决定的审查以行政案卷中的事实和依据为对象来判断行政行为，一般情况下不允许行政机关以案卷中没有记载的事实和证据作为证明行政行为合法性的理由。

1.2行政案卷排他制度的理论基础

行政案卷排他制度作为行政法的一项重要制度，其存在的最重要的理论基础是正当程序理论。

正当程序理论可以追溯到英国的自然公正原则，该原则要求任何人不得做自己案件的法官，任何人在接受对其不利的决定前有陈述和申辩的权利。第二项要求直接构成了现代听证程序的法理基础，即行政机关在行政行为过程中应当听取当事人双方的意见，也就是要求行政机关在作出行政决定前必须通过询问、调取资料、勘验、检查等调查方式以及鉴定、听证的形式取得各种材料，认真听取相对人的辩护，并据此形成案卷，行政机关的行政决定只能依据该案件作出。在自然公正原则的基础上孕育了正当程序理论，1215年英国自由大宪章第一次对此作出了规定：“凡自由民，非经其具有同等身份的人依法审判或根据王国法律，不得加以逮捕、监禁、没收其财产、剥夺其自由权或者自由习俗。”美国宪法修正案第5条和第14条分别规定：“未经正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”这些规定使正当程序理论得以宪法化。其内容随着美国联邦最高法院的解释而不断扩大，不仅适用于司法程序，也适用于行政程序。其在行政程序方面的基本要求是行政机关在作出行政决定时，必须符合法定的、正当的程序，否则该行政决定将因程序不合法、不正当而不成立，法定的、正当的程序包括通知、告知权利、听取陈述和申辩、举行听证等。尤其是在作出对相对人不利的决定时，行政机关必须通知当事人，为当事人提供陈述和申辩的机会，并将收集的证据、资料、认定的事实、所依据的法律规范以及当事人的意见制作成案卷，以该案卷作为行政决定的依据。也就是说，行政机关在作出行政决定过程中，不得采纳案卷以外的证据，所有的证据必须经过利害关系人质证，行政机关只能根据记录在卷的证据材料作出决定。否则，行政决定可能因程序瑕疵而无效。这正是正当程序理论的要求。

2行政案卷排他制度在我国的规范表达

2.1明确规定案卷排他制度的法律和司法解释

行政案卷排他制度在行政程序领域的第一次规范表达是《中华人民共和国行政许可法》。该法第48条规定：“听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”即行政许可决定只能根据案卷的记载作出，不能以案卷以外的事实作为基础，行政机关只能以听证笔录作为行政决定的唯一依据。这是行政案卷排他制度在我国的第一次规范表达。之后，《民政部门实施行政许可办法》第27条对此作了更加详细的规定：“民政部门应当根据听证笔录，作出行政许可决定。对听证笔录中没有认证、记载的事实依据，或者申请人听证后提交的证据，民政部门可以不予采信。”此外，一些行政法规、规章也有类似规定。

行政案卷排他制度在行政诉讼领域的规范表达主要体现在《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》有关被告不得自行收集证据的条款中。《中华人民共和国行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第30条第1款规定，“被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据”不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据；第31条规定“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”此外，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条也作了类似规定。这些规定或者明确了被告的禁止性行为，或者否定了该类证据的效力，共同构成了行政诉讼领域的行政案卷排他制度。

2.2可能隐含行政案件排他制度的法律——《中华人民共和国行政处罚法》

行政处罚法第42条第6款、第7款规定：“（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”第38条规定，调查终结后，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出不同的决定。普遍的观点认为，行政处罚法虽然规定了听证制度，但却没有赋予听证笔录强制效力，即没有明确规定行政案卷排他制度，从而使听证制度流于形式。

其实不然，从法律解释学的角度仔细研究这些规定，可以发现第38条所说的“调查结果”正是第42条第6款规定的听证过程中，调查人员提出当事人违法的事实、证据，当事人进行申辩和质证所达成的结果。在听证过程中，行政机关和行政相对人双方的意见通过听证程序得以充分表达，双方的矛盾焦点通过听证程序得以消除。该听证过程通过执法人员提出违法事实和证据，当事人进行申辩和质证，从而形成“调查结果”。行政机关负责人对调查结果的“审查”并不是对违法事实的再一次调查，而只是对违法行为性质的确认，从而作出不同的处罚决定。因此，在行政处罚的听证程序中，至少事实认定部分是遵循行政案卷排他主义的。

尽管行政案卷排他制度在我国还不成熟，但它作为行政程序法上的一项重要制度确已建立起来，对保护行政相对人的合法权益和提高行政效率都有重要意义。

参考文献：

[1]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005.

[2]王霁霞，杜一超.行政案卷排他原则研究[J].北京人民警察学院学报，2009（3）.

[3]杨萍.论行政案卷排他规则.中国政法大学硕士学位论文.

[4]金承东.论行政案卷排他原则的运作原理——正当行政程序的保障机制[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2008（4）.

[5]朱海娇.浅论行政许可中的案卷排他原则[J].工会论坛，2009（3）.

[6]杜晓智，杜一超，王霁霞．典型行政类改判案件精析[M].北京：中国法制出版社，2005.

[7]毛畅.行政案卷排他制度的理论分析[J].广西政法管理干部学院学报，2009（2）.