浅析联合国维和行动

浅析联合国维和行动

,徐乃斌

（西北政法大学，陕西西安710063）

联合国维和行动自创设以来，已经经过了半个多世纪的发展，维和行动的规模、使命范围、性质及其所依据的国际法根据都在发生变化。目前，中国已经成为了联合国维和行动经费的第二大分摊国。总结历史的经验教训，研究维和行动的发展趋势和所出现的问题，促使其沿着健康的方向发展，从而更有效地维持国际和平，保障世界安全，无疑具有积极的意义。

一、维和行动的性质及其法律依据

联合国维和行动的诞生，是为了弥补《联合国宪章》第六章及第七章的不足。就《宪章》本身来说，没有明确的维和条款，所以联合国维持和平行动的性质及法律依据长久以来一直存在争议。但就其法律依据来说，还是应从宪章本身的规定来认识，因为联合国诞生的目的是为了维持国际和平，而作为联合国发展过程中的一个产物——维和行动，更是这一职能的积极体现。

到底什么是维和行动？虽然迄今尚无可被各方接受的统一定义，但从传统维和行动的实践来看，有几点是可以肯定的：（1）联合国维和行动是在有关当事方请求或同意的前提下由安理会或大会决定采取的中立的具体安全行动。（2）是使用军事人员（包括少量文职人员）但不使用武力（仅限于自卫）的行动。而且这种有限的自卫行为应严格区分于主权国家的自卫行为，主权国家的自卫行为是指国家蒙受外国武力攻击时，运用自己的力量单独或集体行使的自卫。而维和部队的自卫权是指维和部队的官兵在受到攻击之时用最低的武力，且仅限于保护自身不受伤害的行为。（3）是在冲突中止和停火期间帮助恢复秩序，维持“现状”或协助履行有关临时协议，为冲突之和平解决创造气氛和条件的行为。所以，从实质上看，维和行动仍然是一种解决争端的和平方式，是未列入《宪章》第六章的和平方法，或者更确切地说，是一种“和平加威慑”的方式。这是避免根据第七章规定的办法解决争端的有效途径，是对联合国宪章所确认的宗旨的创造性实践。

如果从维和行为在实践中形成和遵循的指导原则来看，维和行动也充分体现了宪章所确认的国际法基本原则，这些指导原则是：

1.同意和非强制原则。首先，不但维和行动的建立，维和部队和观察团（组）的派遣，都必须以当事方的同意或请求为前提，而且继续驻扎也必须有有关各方的同意和配合。如1967年5月16日，埃及政府决定终止联合国第一支紧急部队在埃及驻扎，秘书长又未能说服以色列让其改驻埃以边界以防不测，于是该部队只得全部撤离。其次，派出官兵和观察员参与维和行动也必须会员国自愿。第三，维和部队若要落实某种解决方案也必须由当事方同意，而不能强加于人。这些都充分体现了联合国宪章关于当事国主权平等、领土完整等原则。

2.中立和公正原则。维和部队（或观察团）必须严守中立公正原则，不介入冲突，不偏袒任何一方，以维护联合国的声誉，赢得当事人各方对联合国的信任，只有这样才能保证正常履行其维和使命，有效地监督停火停战，协助恢复或维持和平。

3.限制武力使用和不干涉原则。维和行动是“维和”而不是“造和”，在本质上是一种非强制的和平手段，因而对使用武力作了严格的限制。根据有关的指导原则，维和部队只能佩带轻武器用于自卫。维和部队及其官兵只有在“受到攻击”或履行职责“受到武力阻碍”时，才可使用“最低”的武力，为此，联合国维和部队官兵被称为特殊的军人，用联合国前秘书长德奎利亚尔的话说，他们“无战斗之敌，无战胜之地，武器用于自卫，效果靠自愿合作。”

综上可以看出联合国维和行动正是基于联合国宪章的宗旨、原则和精神创造出来的一种解决争端和冲突的“和平加威慑”手段。只不过这种“威慑”不是来自维和部队或观察团（组）的规模及其装备本身，而是来自他们身后的巨人——联合国，来自于联合国的权威和道义的力量，来自于世界和平舆论的力量。

二、冷战后维和行动所面临的新问题

20世纪90年代初，雅尔塔体系崩溃，冷战宣告结束。然冷战结束，热战蜂起，却为联合国更加积极地采取维和行动提供了可能和条件。联合国维和行动在停滞了多年之后，于1988年开始迅速进入了一个高峰期。冷战后的维和行动在某些方面突破了“维和”界限，形成了一些新的特点，同时也产生了一些急需解决的问题。

1.数量多，规模大，使命复杂化，政治因素增加。

1988年以来，联合国授权采取的维和行动多达20余项，仅1992年至1993年两年就增加了10项，目前大部分仍在实施中。在世界各地执行维和任务的人员多达七万以上，每年维和行动的费用多达数亿美元之多。更值得注意的是，维和使命日趋复杂，维和行动已不再限于在冲突地区起隔离、缓冲、监督停火和撤军的作用，从解除、收缴帮派武装，扫雷、清理战场到核查，监督选举，调查侵犯人权状况，安排、护送分发救济物资等，几乎无所不及。

2.部分维和行动突破了传统原则，维和性质也发生了变化。

应该说新时期联合国维和行动大多数遵守了传统的维和行动的指导原则，如1988年4月派出监督苏联从阿富汗撤军的联合国斡旋团，1988年8月派出的驻两伊军事观察团等，都没有逾越过去一直奉行的指导原则。但是确有一些维和行动，突破了传统原则，而带有明显的联合国宪章第七章所规定的强制“执行和平”色彩。

首先，不再限于同意。联合国“伊科观察团”并未征得伊拉克同意。在索马里，无论是美国等搞的“联合特遣行动”，还是第二期“联索行动”都受到冲突中某一方的反对和抵触。波黑塞族对联合国维和行动，也采取了更加抵触的态度。但是联合国并没有充分重视这些问题。其次，不再严守中立，在索马里和波黑，维和部队都不同程度地卷入了其内部冲突，打一派，保一派，支持一方，打击另一方的现象时有发生。1993年下半年，美军和联合国维和部队缉拿、搜捕艾迪德（联合大会党主席），多次同艾派武装发生冲突，轰炸艾派驻地，甚至发展到向示威平民开枪，造成无辜平民伤亡。1995年4月30日，波黑冲突各方4个月停火期满，战事升温，局势恶化，在此情况下，联合国维和部队发出最后通牒，要求冲突各方在期限内交还从维和部队武器存放点抢走的重武器，但无任何一方理睬。联合国秘书长却因拗不过美国的压力，因而请求北约于5月25日、26日两次轰炸塞族阵地，致使塞族将联合国378名维和官兵和观察员扣做人质（塞族称其为俘虏，因为他们认为联合国站到了他们的敌人的一边），并废除了其同联合国达成的所有协议。这种同有关冲突方对抗的行动，是与维和行动的初衷相矛盾的。英国前外相欧文因此辞去了欧盟波黑冲突调停人之职，并对美国的波黑政策提出了严厉的批评，表达了他对联合国未能严守中立的强烈不满。

另外，武力使用不再限于自卫。有偏袒必有不平，而维和官兵受到攻击或被扣做人质就在所难免。再者，维和部队官兵执行诸如强制收缴武器、缉捕冲突中的派别头目，实施安全保护、封锁、制裁等项任务，也不可避免的要动武。这样的武力使用大大超出了自卫的限度。如在波黑的维和士兵和塞族士兵就因争夺据点、武器库而多次发生交火，致双方都有人员伤亡。

三、完善立法，确保联合国维和行动的实效

几十年维和实践经验证明，联合国维和行动在多数情况下，是行之有效的维持国际和平、保障世界安全的手段。但是由于近年发展过快，盲目援引联合国宪章第七章的规定强制维和，而大国根据其各自利益，对维和行动的干涉，使联合国行动出现了不少的困难和问题。联合国能否更好地担负起维护国际和平与安全的责任，在一定程度上取决于它的“维和行动”是否成功。而维和行动的前景如何，又将取决于能否解决好以下几个主要的问题（当然还有诸如经费等其他问题）。

1.严格区分“维持和平行动”与“执行和平行动”的界限。对于前者，应积极稳妥地对待，坚持和平为主，威慑为辅，使其不断完善，更好地服务于维持国际和平与安全。对于后者，应该慎重周全，严格按照宪章第七章办事，应该做到慎重决策，谨慎为之。维持和平行动可以旷日持久，如巴勒斯坦停战监督组织，多年过去了还在执行任务，也无人有怨言。但“执行和平行动”却必须快刀斩乱麻，做出动武的决定时就必须有把握，有能力迅速制止冲突，结束战争，为最终实现和平创造条件。否则，联合国将泥脚深陷，置身于冲突的漩涡而不能自拔。

2.严格区分联合国维和与非联合国维和。对于区域性国际组织的维和行动，联合国可给予指导和一定的支持，甚至授权，但不宜直接卷入，其责任、经费等也应由区域性国际组织自己承担。对于个别国家或国际军事集团的维和（干预）行动，联合国应与之保持距离，在必要时还应以决议的形式加以制止，绝不可与之搅在一起，不可将“联合国”旗号假人。

3.完善立法和维和机制。虽然维和行动第基于宪章的宗旨和原则，但是宪章并无有关的概念及其实施的具体原则，迄今所遵循的仍是实践中形成的不成文准则，因此，制定实施维和行动的基本准则和指导原则，用法律形式明确规定参与和接受维和行动的有关各方的权利义务关系，是很有必要的。根据联合国宪章第七章采用武力行动的决定权在安理会，安理会不能推诿，其他机构和个人也不能越俎代庖。而联合国维和机制的缺陷，给了大国对联合国维和行动横加干涉的可乘之机。为了避免这种现象，通过立法明确联合国大会、安理会、秘书长在维和行动中的职责和权限，做到分工配合，互相制约，以进一步完善联合国的维和机制。