国土空间规划体系下“三生空间”划定初步探讨

国土空间规划体系下“三生空间”划定初步探讨

白丽然

身份证号码：13012319720219XXXX河北石家庄050000

摘要：本文对“三生空间”（生产空间、生活空间、生态空间）的内涵、三者之间的相互关系、划定存在的问题、划定思路及方法、构建分类体系展开了探讨，为国土空间规划的编制提供理论参考。

关键词：三生空间；划定问题；思路；方法；分类体系

1引言

近年来，优化国土空间规划体系、合理划定“三生空间”(生产、生活、生态空间)日益受到国家层面的重视。2012年12月8日党的十八大报告在阐述生态文明建设，优化国土空间开发格局中提出“国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。要促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间…”。2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在加快生态文明制度建设中提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”。2013年12月12日，中央城镇化工作会议再一次提出“提高城镇建设用地利用效率，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”。2015年9月中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，在建立空间规划体系中，进一步明确“根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界”。2015年12月中央城市工作会议再次提出“城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。2017年党的十九大报告明确“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”的具体要求。2019年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调,“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。面对国家层面出台的一系列文件要求，科学划定“三生空间”是当下推动生态文明建设，优化国土空间开发的重要内容。因此，本文尝试通从三生空间划定的内涵及相互关系、存在的问题、划定方法等方面，来探讨划定“三生空间”的范围。

2“三生空间”的内涵及相互关系

经查阅文献资料发现国内外对“三生空间”的概念内涵并没有统一的表述，也未形成共识性的标准，不同研究领域对其内容的理解也各有不同。本文对“三生空间”的解释是根据空间发挥的功能作用来定义。生态空间是指具有生态防护作用，对维护区域生态安全和可持续发展具有重要影响，能够提供生态服务和产品的地域空间，是人类生产和生活的保障，是必须严格管控和维护的区域，主要包括重要生态空间和一般生态空间；生产空间是指以提供农产品、工业品和服务产品为主的地域空间，作为人们从事生产经营活动的场所，主要包括工业生产空间和农业生产空间；生活空间是人们日常生活活动所使用的场所，为人们的居住和公共活动提供必要的空间条件，主要包括城镇生活空间以及农村生活空间[1]。“三生空间”不是独立空间，有着相辅相成关系。生态空间是一切生产生活活动有序运行的基础，为生产、生活空间提供坚实保障，但也受其他两者影响；生产空间是劳动活动的空间存在形式，决定生态、生活空间存在状态的根本；而生活空间又是人们日常生活的空间存在形式，宜居适度的生活空间既要有生产空间的支持，也包含了对生态空间的要求，生态、生产空间最终都是为生活空间服务[2]。总之，“三生空间”具有密不可分的关系，只有正确认识“三生空间”的内在联系，并协调和优化“三生空间”结构，才能实现“生态空间山清水秀，生产空间集约化，生活空间宜居适度”的最终目标。

表1“三生空间”分类体系

3“三生空间”划定存在问题

（1）土地分类体系不统一，“三生空间”落地难

长期以来我国国土分类标准不统一，自然资源、住建、林业、环保等部门分别有各自的调查统计分类体系。当前国土空间分类标准主要有自然资源部门的土地利用现状分类、住建部门的城市用地分类与规划建设用地标准。“三生空间”如何准确识别归并，成为当今“三生空间”划分面临的一大难题。自然资源部门从土地用途管制角度，将国土空间划分为农用地、建设用地和未利用地三大类；而住建部从开发建设的角度出发，将国土空间划分为建设用地与非建设用地[3]。两部门土地分类体系侧重点不同，自然资源部门土地分类体系主要强调具有生产、生活功能的农用地和建设用地的分类，住建部土地分类体系更强调具有生活功能建设用地分类，两个分类体系对于具有生态空间功能的各类用地未作详细分类，同时现有分类体系对应到空间上将得到不同的空间布局。因此土地分类体系不统一，不全面，对“三生空间”的划定有一定影响。

（2）不同部门之间规划侧重点不同，“三生空间”布局难以统一

我国国家体制中，“三生空间”的划分与管理隶属于多个部门，而不同部门之间由于规划依据、技术标准（规程）、侧重点等的不同，“三生空间”划定在政策上和技术上存在障碍[1]。如何协同不同部门之间空间利用的相互冲突问题，实现较为精准的空间管理，在“三生空间”划定中亟需深入探索。

（3）“三生空间”划定本底数据不同，划定结果有差异

我国各部门之间的空间管控事权不同，各空间要素基础数据不统一，自然资源部门规划基础底图主要采用土地利用调查数据、地理国情普查数据等；住建部门规划底图主要采用住建部门的调查统计资料；生态环境部门规划底图主要依托遥感影像数据；林业部门规划底图采用森林调查成果数据，不同部门本底数据不一致，形成的空间划定成果也会有所区别。因此“三生空间”划定中，应统一空间数据底图，协调各部门规划空间数据的矛盾，形成统一的刚性管控底图。

（4）“三生空间”功能复合性，空间难以绝对划定

“三生空间”在空间上往往相互交错，生产、生活、生态代表的只是其所在空间的主导功能。从纵向空间尺度层级分析，上一空间尺度层级中的单一空间要素会在下一空间尺度层级中包含多种空间要素[4]，如省级层级空间，每一个城市区，其属于生活空间，但城区内部工业用地、绿化用地又分别为生产空间和生态空间。从空间属性分析，同一用地空间也可能具有多种的空间属性。如林业用地从功能上划分属于生态功能，但其经济林又属于生产空间；基本农田从提供物质生产的角度分析，其属于生产空间，但从保护生态及维持生物多样性角度分析又可视为生态空间。因此在不同的空间尺度和功能视角下其划定是不同的，也是无法进行一次性绝对的空间划定。

4“三生空间”划定思路及方法

（1）划定思路

根据国家政策对于国土空间用途管制及生态文明建设的要求，确定以生态保护优先的基本划定原则，并遵循最优使用及底线控制等原则，结合各项规划，以空间资源有效配置的帕累托最优模型为理论依据，在“三生空间”划定中首先确定生态空间，其次对生产、生活空间分别做出安排[1]。

（2）划定方法

“三生空间”划定分为准备阶段和“三生空间”分区阶段。准备阶段主要是进行组织准备，即建立工作机制，加强部门协同；同时进行技术准备，即对基础资料进行收集，确定基础底图和分类体系，制定工作底图。“三生空间”分区阶段主要是进行“三生空间”识别，即通过各部门现状数据调查获取本底数据，以本底条件为出发点开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，最后综合判断区域适宜生产、生活及生态功能的布局，并制定空间管制措施。

5“三生空间”分类体系构建

为指导土地合理利用，科学制定空间管制规则，结合“三生空间”划定思路及方法，以“生态”功能优先原则，土地类型功能空间排他性原则，土地类型功能空间主导性原则[3]，从土地用途分区视角来构建“三生空间”划定体系。

6结语

本文根据“三生空间”的内涵，分析了“三生空间”划定存在问题，并明确了“三生空间”划定的总体思路，针对总体思路制定了划定的技术方法，最后形成了“三生空间”划定的初步分类体系。“三生空间”本身就具有一定的复杂性，还需从不同方向进行更深层次的研究。因此，为了进一步增强空间划定的指导性和可操作性，后续工作中还将作以下研究：（1）将进一步探索“三生空间”与“三区三线”的关系，构建划定“三生空间”、“三区三线”的评价指标体系，为国土空间规划编制提供理论参考；（2）将加强“三生空间”用途管制实施管理研究，为国土空间用途管制能够实践于实际管理工作中提供一些借鉴。

参考文献

[1]王婧媛.县域“多规合一”中“三生空间”划定方法研究——以周至县为例[D].西北大学，2017：20-25.

[2]刘燕，马克思主义与马克思主义中国化——论“三生空间”的逻辑结构、制衡机制和发展原则[J]，.湖北社会科学，2016，（3）：6-7.

[3]司慧娟，青海省国土空间综合功能分区与管制研究[D].北京，中国地质大学（北京），2018：29-30，48.

[4]扈万泰王力国舒沐晖，城乡规划编制中的“三生空间”划定思考[J].城市规划，2016，40（5）：22.