“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力费丹靖

“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力费丹靖

费丹靖

丹阳市规划局江苏省丹阳市212300

摘要：我国的空间规划体系中包含有很多种的规划远景，其中最关键也最为重要的有三种规划，分别是国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划，这三种规划之间相辅相成，共同促进，但其内部也存在这比较突出的矛盾和问题，这些矛盾和问题即是我国空间规划体系所出现问题的集中体现。顾名思义，我国“三规合一”工作核心就是调控空间规划的秩序和调控合力。

关键词：三规合一；空间规划；调控合力

引言

大体上来说，我国的空间规划中，最关键的是国民经济和社会发展规划，还有城乡规划以及土地利用总体规划，目前，这三种规划的优劣主导和决定着，我国的经济社会能否平稳有序地发展，相关资源能否得到合理有效地配置，以及是否被良好地保护等等方面，每一个方面都深刻影响着国计民生和国家的繁荣昌盛。

然而，也恰恰是这些规划之间的不协调和“打架”现象，成为了当前我国空间管理出现诸多问题的根源所在。所以说，探索我国空间规划的秩序和调控合力的问题，以及“三规合一”的调控合力的策略入手，着重分析和探求这两个最大的障碍。

一、空间规划体系的问题

1.空间规划不能形成系统性、统一性

空间规划体系范围内，各种各样的类型杂乱无章，各自为政，过多的声音和意见相互交杂着，这其中，各种类型的规划其性质和类型间都有着不同的标准，其编制要求和技术标准都普遍缺乏及时而富有有效的协调和交流，自然无法达成一致目标。但是，他们因为要顾及和考虑相关政府部门管理的实际需要，各个所涉及的机构和部门全部都有特定领域的专业性质或者有针对性的专项规划，其中所包含的涉及到了空间规划的主要内容就有特别多的种类，例如，主体功能区划、环境保护规划、土地利用总体规划、城乡规划、区域规划、流域综合规划等等，数不胜数。这些种类众多、交错复杂的空间规划类型，体系庞杂，所以会造成各种规划之间所提取和产生基础数据不能实现共享和共用，其规划编制的日期千差万别，规划期限节点又完全达不成统一，其中技术标准和编制要求更是差距特别大，这些问题的存在，势必造成种类繁多的规划之间不能实现良好地衔接和协调。

2.各种类型的规划其职能定位十分模糊，规划层级间越位、错位、缺位问题严重

空间规划通常采用的是从上级逐步到下级的逐层递减的层级管理模式，也就是规定上级为纲领性领导地位，下级的规划编制和设计全部要以上级的纲领为制订的依据；这是针对上级所布置的规划目标和总的要求来进行细化分解以及进一步地执行和具体落实。然而，上级部门经常把大的规划还是继续套用和依据旧有的计划经济时代的思维模式和管控理念，通常情况下，还是主要靠着行政命令和行政手段，简单粗暴地来主导着空间规划和资源配置，这是最常见的领导方式。另外，往往把规划目标设定得不切实际，目标很大，脱离实际，不切实际地要求全方位和全覆盖，而在规划的管控手段和模式方面，总是盲目而片面地过度追求“指标化”结果，严重忽略空间规划其自身的内在规律。有时，甚至同样一个空间规划就难以达成共识，造成项目无法开展，严重影响了空间规划的完成和对其的落实到位。上述的这些问题只是上下级间矛盾一部分，通常就会造成空间规划在层级关系方面上下严重不协调，远离实际情况，有时还会造成相互冲突。

3.空间管理体制不协调，其空间规划运行起来比较卡顿

像很多城市如广州、武汉、深圳、等的空间规划其构建的秩序杂乱无章的问题根源就是在于空间规划中“三规合一”之类的相关体制的不协调、不统一。其最主要的表现就是，各类各样的空间规划所涉及到的法律和法规与具体的规划设计和落实工作不能有效融合。确切的说，当前我国的空间规划体制上的融合关系，还没有实现本质上的真正明确理顺。另外，在具体的操作过程中，没有健全规范性的管理机构，行动上缺乏统一而有效的规划。例如，在1996年，深圳市的城市总体规划就很不科学合理，其规划管理机构权限特别分散，权责边界又没有具体理顺，这就造成了在管理体制层面上，城市的空间规划不能统一部署，有效协作，严重影响了整个城市的协同发展。空间规划的多头管理，“齐头并进”，就往往会导致管理力度和执行力度不达标，各方面各自为营，开展工作会遭遇这样或者那样的阻力和困难。例如，2003年，在广西实际的空间管理过程中，就出现执法主体界限不明、模糊不清的情况，这样与市场经济的发展需求，就特别难以适应，针对于此，广西钦州率先提出“三规合一”的规划和编制概念，这同时也是顺应市场经济体制管理的客观需要。“三规合一”这样的规划内容，进一步协调了机制的缺失问题，把国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划间的协调缺乏有效途径的问题尽可能弥补了。

二、“三规合一”对空间规划的合力调控策略

从本质上看，“三规合一”其实是一种协调性的工作和运行机制，它的工作关键点充分设计出尽可能完善的合力调控，并协调三方的工作方式，在这个过程中必须明确协调的相关主体和客体，并进一步使运作程序规范化、标准化。

1.在规划实际运行中明确协调主体，也即谁来协调的问题

“三规合一”的工作体制和规范内，其所涉及的利益相关方面主要包含以下几种，也即从纵向方面的上下级政府以及各自的职能部门，还有就是横向上的发改、规划、国土这样三个专门的行政部门。换句话说，在整个工作的具体安排上，就要促使上下级的相关政府能够与这样的三个主管部门的利益，在空间规划的各项工作的具体安排上达成统一性。因为“三规合一”是一种跨部门跨层级的协调工作，就一定要在相关领导的主持下来进行充分的协调，完善其中的组织架构，务必要成立和构建好专门的机构，这样才能保证相关工作能够顺利推进。

2.工作过程中务必要着重明确出协调客体，也就是在协调什么

毋庸置疑，“三规合一”的协调内容，必须要直接面对和触碰到城市空间规划的底线和原则性问题。在实际的工作过程中，“三规合一”必须要积极寻找出突破点，这样的话，就主要表现在，对于对城市空间发展底线的专研和判断。“三规合一”的职责和使命，就是要充分协调和解决掉各项规划之间的矛盾。尽管表面看规划间矛盾可能千差万别，但其核心就是空间利益在分配层面上的差异性。针对空间利益，其实最关键的利益分配也就是发展权的方面，换句话说，也即建设和保护的问题。“三规合一”可以在整体上从底线思维和管理的角度，保持住空间规划的共同底线，从而保证其规三规合一核心管控因素的同一性。

3.“三规合一”需要明确其协调方式，也即确定协调路径

“三规合一”的协调手段和方式必须要把行政和技术手段实现统一。这就要求在“三规合一”的工作路径和方式上，务必要围绕其相关城市的空间底线来进行思考，借助规划技术和行政协调上的打通，来进一步划定出必须要严格管控的控制线，这些目标的达成，才是“三规合一”空间方案得以最终实现的核心。例如，广州市“三规合一”执行过程中，就是利用“三上三下”、市区联动的设计，具体界定好市级与区级上下级的工作内容，构建起发改、国土、规划、建设等多个部门和机构之间的沟通协调机制。

三、结语

“三规合一”层面上的空间规划，必须要明确当前我国的空间规划的秩序和现状，才能有的放矢，针对问题来提出调控的措施和策略，“三规合一”的合力调控必须要跟得上，各利益主体必须要互为监督，进一步出评估“三规合一”的实际操作效果，与此同时一定要针对问题拿出切实可行的完善措施。

参考文献

【1】何克东，林雅楠.规划体制改革背景下的各规划关系刍议[J].理论界，2006（8）：49-50.

【2】王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与地理，2012（5）：7-15，29.