跨区域合作治理污染制度探析

跨区域合作治理污染制度探析

张鲁歌

（西北政法大学经济法学院，陕西省西安市710000）

摘要：习近平总书记要求我们大力推进生态文明建设，在环境问题日益引起人们深思的同时，生态文明建设的短板之一就是跨区域的污染治理问题。我国的行政区划管理模式是污染治理区域合作推行不利的根源，环境要素的整体性、流动性等特性亟需污染治理的区域合作制度的完善。本文就该制度的的现状进行分析，寻找我国跨区域污染治理的问题之所在，从而提高区域合作治理污染的效率。

关键词：跨区域合作；污染治理制度；生态文明；行政区域

在我国现行行政划分的管理模式下推行跨区域合作治理环境污染问题无疑是对政府执政能力的一项严峻挑战，基于环境问题的复杂性和系统性，环境污染的跨区域合作治理要兼顾行政区域划分和环境要素分布以及生态环境的整体性，着重考虑生态环境的自然形态和环境的系统整体性。从流域生态环境治理的试点到现阶段污染治理的区域合作渐成规模，体现出人们对生态环境系统性认知的提升，区别于传统污染治理的单一性和非可持续性。

一、跨区域合作治理污染制度的困境

（一）法律缺失，于法无依

从可持续发展到生态文明发展是应对环境问题理念发展到一个新的阶层的体现，环境问题的层出不穷也加快了生态环境保护立法进程的加快，但是对于初具规模的污染治理的区域合作制度的相关法律规定如凤毛麟角，主要集中在水资源和大气污染方面，而已经出台的相关法律原则性较强，在实际问题中的缺乏可操作性。在2018年第五次修改的《中华人民共和国宪法》将“生态文明”作为协调发展理念正式列入宪法序言，这也是我国生态环境保护的一次质的飞跃；2015年1月1日施行的新《环境保护法》第二十条规定了生态环境的联合防治制度；2015年修订的《大气污染防治法》专章规定了“重点区域大气污染联合防治”；《水法》、《水污染防治法》以及《水污染防治法实施细则》等相关行政法规规定对水资源按照自然流域进行综合管理。法律的生命在于实施，而这些原则性的规定一方面缺乏操作性另一方面不具有系统性，针对具体的问题依旧显得无以为据。

（二）主体多元，利益博弈

跨区域污染治理难在要超越行政区划和生态环境自然状态，在这一过程中要融合不同行政区域的经济、文化、社会之间存在的差别，求同存异，以实现共同的环境治理目标为终极价值追求。然而实践中跨区域合作涉及主体的多元性，难免存在利益的博弈阻碍合作模式的推行，我国现存的经济发展地区不平衡问题是污染治理区域合作制度的一大难题。以多元主利益为国家公共政策的考量实际上成为目前环境治理的制度合作难点，跨区域合作治理污染制度必定要寻求国家利益、社会利益、组织利益、个人利益之间的平衡点才能攻破跨区域合作中的重点难点。

（三）监督不力，信任缺失

有效的监督是保证法律制度实施的强有力的外部措施，一项制度的顺利实行不仅得力于完善的法律规范更依赖于高效的监督机制。跨区域合作治理污染本身就是对现存的行政区划的一种冲击，其中存在的多元的利益主体都有其自身需要考虑的价值追求，作为这一制度的关键领导，各级政府的行为更需要多方面的监督才能约束在这一过程中对自身利益的无限追求。实践中往往由于监督不力导致政府所要达到的利益目标和民众意愿以及环境目标有所偏差，造成民众对政府的信任度降低，这对推行以政府主体为主导的跨区域污染治理合作制度来说是极为不利的。

（四）行政手段失灵，经济手段不到位

传统的以行政区域划分为基础的污染治理的行政手段与环境问题本身的整体性的脱节弊端日益凸显，政府主体之间以中央到地方，上层到下层的“条”状管理模式为主，形成纵向的行政管制，而作为跨区域环境污染治理主体的平行政府主体之间缺乏广泛的交流和信息的共享，地方政府的阶层效力和政府权力的有限性，单纯依靠行政手段导致污染治理不力，行政成本过高等问题。实践中不乏一些政府主体将经济手段运用于污染治理以弥补行政手段的失灵，但片面的使用经济手段的情况较多.

（五）救济缺位，司法担忧

跨区域合作治理污染的大背景下，区域主体之间的合作也不能缺少司法的保障，作为权利救济机构的法院在区域合作理念下应当受到区域合作规则的约束。目前对于区域合作的纠纷的司法救济主要体现在行政区域边界纠纷、跨区域转民安置补偿纠纷、跨界环境污染责任纠纷者三个方面。但实践中的以保护当地人利益的私心而不公正裁判、管辖权异议、责任分担等原因导致司法不中立现象普遍存在，作为权力救济和保障的司法机关都失去了应有的意义。

二、污跨区域合作治理污染制度实行不利的原因

（一）法律的滞后性、不全面性是短板

根据前一章节的分析可知，我国现阶段关于跨区域合作治理污染制度相关法律的不全面性主要体现在以下几个方面：一是有关跨区域合作的专门性的法律法规的欠缺，针对性不强，比如我国目前主要是有关水资源和大气污染方面的法律法规，其他类型的污染缺乏专门的规定；二是以上为数不多的法律法规还分散于其他法律规范中，在适用方面缺乏统一性和规范性；三是我国跨区域污染治理的相关法律法规有关每一种污染的规定独立性较强，不能形成污染治理的有机统一体。因此在合作中各区域政府权利的界限不明确和职权划分不规范导致区域合作治理污染的效律低下、合作没有强有力的法律作为支撑缺乏稳定性等问题。法律的滞后性和不全面性导致我国关于跨区域污染治理制度相关法律的缺失和无法可依的现状。

（二）地方利益保护以及经济发展和环境保护之间的矛盾是阻力

跨区域环境污染治理过程中存在多种利益的衡量和博弈，要实现合作共赢的发展目标，就要在多元利益冲突下平衡不同的利益价值追求。在多元利益主体共治中，地方利益保护尤为突出，第一体现在管辖权问题上，在跨区域环境污染案件中当事人往往会利用管辖问题来实现自己的利益维护；第二体现在地方经济发展和环境保护之间的矛盾关系，我国经济发展有不平衡性的特点，因此在跨区域污染治理过程当中，政府的环保决策难免会影响地方经济的发展，这就存在地方政府和上级政府的利益冲突，地方政府需要考量其自身的经济基础从而做出对否进行环境保护合作、是否执行环境措施的决定。流域治理中的这些问题需要我们在跨区域治理污染过程借鉴、总结、反思，平衡多元主体利益关系，实现“多元共赢”的目标。

（三）信息不透明、财政问题是障碍

在跨区域治理污染打破了现有行政区划的范围涉及到更多的政府主管部门，基于其自身利益的考量信息的公开度更会大打折扣，信息的公开度不足是监督不力的一个重要原因；此外，现有的监督管理体制是针对我国的行政区划管理设计的，在“条”“块”行政管理模式下能够有效的发挥作用，而跨区域治理环境污染突破传统的行政区域治理范围，信息不透明加上监管制度的不合理，公权力就不能受到有效的约束，这对于跨区域合作制度的开展是非常不利的；再者，我国的行政机关是上下级隶属管制关系，而在跨区域合作治理污染制度中更多的体现的是平行主体之间的关系，地方政府对污染单位的包庇，都会影响跨区域之间的合作，因为下游政府没有权力去制约上游政府；最后行政体制的分割性直接和环境治理的财政负担相关，2016年我国确立了中央与地方的事权和财权分立的规则，各级地方政府的财政归各自处理，并根据自身的行政区域情况确定其税源与使用，在这一背景下跨区域污染治理进程中关于经费的负担问题必然会引起争议，而实践中有些地方政府的财政并不能做到自给自足，甚至依赖于中央政府的财政补助，而作为某一制度施行的财政支撑缺乏或者存在争议将会直接影响跨区域合作治理环境污染的可能性。

（四）市场化趋势过程中的不适应是限制

现有的行政区划内进行环境问题的治理是行不通的，因为环境问题的复杂性、多样性，各地方政府出于自生利益的考虑实行宽松的环境政策，导致环境污染破坏的外部不经济性，凸显出单一的行政手段治理往往不能达到预期的目的，例如美国加州政府制定更严格的汽车空气污染排放标准，在提高加州居民的环境质量的同时却损害其他地区的环境，让别人来承担自己的外部不经济性。在适应市场户趋势过程中为应对行政手段的失灵而采用的经济手段是处理跨区域环境问题的一大进步，我国逐步采用了一系列环境保护的经济手段如资源的有偿使用、环境保护合同、排污交易制度等，4月16日挂牌成立的生态环境部提出将资源产业化的重大举措都是市场化趋势的体现。在跨区域合作治理污染中，我国经济手段的不到位使得排污权交易制度不能达到预期的消减总量的目标，各地方政府只是做到排污权的交易而没有实现减量，污染问题仍然得不到解决。

（五）司法的非中立性和缺位是漏洞

司法的中立性是公正的保障，西方国家为保证司法的公正采用法官终身制、高新制、划分与行政区划不一致的司法管辖等制度，我国在法治进程中最高法院也先后设立了6个巡回法庭审理跨行政区域的重大行政案件以确保案件审理的公平正义。目前我国已判决的跨界污染案例为数不多，引用“天长—金湖”跨界水污染案来思考跨区域合作治理污染的司法中立。首先是因于法无据未获得一审法院同意，在有致害人的情况下行政机关不承担赔偿或补偿责任，从这里也可以看出致害人的目的在于分摊责任，因为对平等对待的不自信；其次是对跨区域案件中行政行为的认定，比如本案中对于行政补办的效力认定，受害人和致害人所在地的法院基于地方利益的保护会做出完全相反的考虑，这也就不利于案件整体的审理；最后是行政规范性文件是否拘束法院对民事诉讼证据的审核和认定，最高法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》中规定了两个条件,但是这一规定在执行中法官的裁量权较大，不能做到严格规范。

三、跨区域合作治理污染制度的探索

我国跨区域合作治理污染制度刚刚起步，逐渐完善和创新改善我们目前严重的环境状况是我们的终极价值追求。西方国家在跨区域合作治理污染方面经过长期的探索和发展有许多质的我们借鉴的优点，例如美国的环境保护行政机构是美国联邦环保署并在其下设立十大区环保分属，美国20世纪60年代通过《水资源规划法案》建立新型流域机构，进行河流管理和纠纷协调；法国规定通过多种方式进行区域联合，即“广域联合”来管理跨区域环境保护。我国需要在跨区域合作治理污染进程中不断探索，继续努力。

（一）立法目标—构建多层次全方面的跨区域合作治理污染法律体系

我国政府坚持依法治国基本原则，提升跨区域合作治理污染制度的地位和适应性就要在法律方面提供更多的支撑。首先重视跨流域污染治理制度的全方面的立法，不仅体现在基本原则和制度层面，还要加强其可操作性和针对性，需要综合考虑行政区域管理范围和生态系统各要素的综合性；其次要制定跨区域合作治理污染的专门立法和相应的程序法，完善我国目前仅在《环境保护法》和《水法》中有跨区域协作的规定；最后，法律要成为体系才更加系统完备，应该加快形成跨区域合作治理污染制度的相关法律体系，形成多层次、全方面的体系化的法律体系。

（二）利益平衡—协调经济发展与环境保护，平衡贫困地区发展利益

在跨区域合作治理污染制度的大的原则下，要根据不同地方的发展情况具体问题具体分析，避免地方政府为了绩效不惜牺牲环境利益来让民众承担环境问题的外部不经济性，同时也完善相关法律法规规定，考虑贫困地区为解决生存问题的第一目标追求，在环境承载力的范围内适度降低环境标准，避免地方政府部门自跨区域合作治理污染过程中根据“一刀切”的法律规范，盲目的追求生态的保护而牺牲民众过多的经济利益。

（三）权力监督—法律、政府、社会、公众善监督，信任机制的构建

有效的监督才能确保公权力不会无限的膨胀，才能保障人民的利益。跨区域治理环境污染制度的监督机制首先亟需要做的是监督机制法律法规的制定和完善，在法律层面奠定监督机制的基础；其次要建立和完善相关的信息沟通机制，确保相关信息的在不同管理部门之间及时的分享和沟通，形成相互监督的机制；再者要充分考虑公众的的参与权，公众的参与度是跨区域治理污染制度中的重要内容,接受人民的监督才能制定适应环境保护的良策。同时加快合作治理基础的信任机制的建立，首先是构建政府及其部门之间的信任，做好政府作为国家和社会利益代表的利益共享，其次构建政府和民众之间的信任，以民众的生存为基础的利益放在首位，最后构建社会多元主体的信任。为跨区域治理污染制度的推行保驾护航。

（四）污染减量—行政手段和经济手段双管齐下

实践证明，单一的行政手段的失灵和经济手段的不到位并不能使环境问题得到有效解决，因此，有必要采取行政手段和经济手段并用的方法来促进污染总量的减少。例如环境保护的刺激制度只要包括污染者负担、国家环境保护的财政补贴、低息和无息贷款、价格优惠、税收优惠等行政措施给企业提供便利，降低成本，促使企业规范自身行为减少污染；其次要结合市场经济手段，合理借鉴资源有偿使用、排污交易等制度，综合行政手段和经济手段以减少环境的外部不经济性。

（五）司法救济—公平正义的审判

任何一个制度都会有违反它的后果，跨区域合作治理污染制度也不例外，新《环境保护法》第二十条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”根据这一规定可以看出司法救济在跨区域治理污染中的缺位，而现有的跨界环境纠纷结局案例凤毛麟角也缺乏公正，基于此，可以借鉴贵阳市中级法院和清镇市法院设立的环境保护审判庭和环境保护法庭，对环保案件实行集中管辖，实现刑事、民事、行政三审合一的审理模式；同时也可以探索巡回法庭十点下的跨区域合作治理污染的司法联动机制，实现司法公平正义的终极价值。

恩格斯在《自然辩证法》一书中写道：“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其它各地的居民，为了得到耕地，毁灭了森林，但是他们做梦也想不到，这些地方今天竟因此成为不毛之地”。可持续发展理念是经济发展中必须遵循的，而环境问题日益严峻的当下，跨区域合作治理污染制度的实行已成为大势所趋，也是解决环境问题的区域性、复杂性的关键一环，这一制度的不断探索将大力推进我国环境问题的解决实现突破性进展。

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作者简介：张鲁歌（1995.09-），女，回族，河南省驻马店市驿城区人，现就读于西北政法大学经济法学院2017级环境与资源保护法学专业，硕士研究生。