城中村改造的思辨——以广州市文冲城中村为例

城中村改造的思辨——以广州市文冲城中村为例

张洁林

深圳市城市规划设计研究院518000

摘要：城中村是我国快速城市化背景下、城市向乡村蔓延过程中出现的普遍地理现象和城乡矛盾激化的一个缩遍地理现象和城乡矛盾激化的一个缩影。城中村改造的过程是城市政府、城市发展要求和原村民三方利益主体对土地收益和城市功能的博弈过程,城中村的改造也只有在保证三方的利益得到合理保障的情况下才能顺利进行。以”广州市文冲城中村改造方案”为基础,探讨城中村改造的规划方案中如何体现政府管理、市发展要求城和原村民三方利益的共赢,提出一条切实可行的城中村改造思路。

关键词：城中村;改造方案;文冲社区

1引言

1.1城中村现象的简要评述

城中村是我国许多城市在快速城市化进程中的一种普遍现象。改革开放以来,我国大部分城市的经济和规模取得了快速的发展,城市建设向郊区不断蔓延、郊区农村进入快速城市化发展阶段。城市向郊区拓展形成的城市建设景观和郊区农村不断城市化形成的农村建设景观在地域上连接在一起,出现了城乡二元的城市建设景观。这种被城市建设包围的农村私宅的建设景观就是通常所说的城中村现象。

城中村现象所暴露出来的许多问题正是我国快速城市化进程中城乡矛盾的缩影,土地及其经济收益是矛盾的核心。城市扩张和城郊农村的自身城市化都对城市建设用地产生大量的需求,城市基础设施建设提升了城郊土地的价值,因此城中村原集体土地就成为城乡矛盾的焦点。而这种矛盾的产生源于在城市拓展过程中,政府管理、城市发展和农村村民三方利益主体对城郊农村土地及其经济效益的争夺。

城中村问题已经成为影响城市化质量、阻碍城市化进程的一个“毒瘤”,城中村问题的解决已经刻不容缓、迫在眉睫。如今,在许多城市如广州、深圳等,城中村“村改居”的改制工作已经基本完成,但城中村改造的相关配套政策却迟迟未能出台,改造过程中各利益主体之间的关系也无法理顺,这就使得许多改造方案成为一纸空文,无法实施。因此,探讨城中村改造的规划思路,研究改造过程中各利益主体之间的关系,提出切实可行的规划方案就显得尤为重要了。

解决城中村问题的瓶颈、进行城中村改造的关键在于保障和维护城市政府、城市发展的要求和原村民三方的利益,实现共赢。城中村的改造有利于改善城市环境、提升城市土地价格,也有利于改善村民的居住环境和提升村集体、村民出租物业的经济收益,可见城中村改造对于三方利益主体都是相当有利的。但是,城中村改造也存在着改造主体不明确、改造成本过高和村民利益保障等一系列问题。因此,城中村改造方案必须在摸清城中村的基本情况后,明确改造的受益者和投资主体,并进行改造的投资收益分析。这样,才能确保城市政府、城市发展和原村民三方的利益不受损害,明确改造过程中各利益主体的职责和权益,这样的规划方案其可操作性才更强。

同时,对于政府、城市发展和原村民而言,存在着一个改造时机和改造成本的问题。我们在这次的研究中,根据城中村的土地利用比例,外来人口与原住居民的比例以及原住居民的物业出租收入占总收入的百分比,把城中村分作三种类型,并把这三种类型的城中村的改造时机、成本和改造建议作了一个简单的划分,见表1。

1.2当前矛盾——资金、保障和资产量化成为改造瓶颈

城中村的土地,除了之前被征用的外,全部都是集体土地。由于政府政策对于集体土地的管理与国有土地的管理有着重大的区别。因此,无论从土地的使用和原村域经济的发展,都与农民手中的集体土地有着密切和根本利益上的关系。如何在集体土地上建设新的现代化城区,建设资金如何筹措,原村落的建筑如何处理,原村民的就业安置、社会保障和原村域经济的良性后续发展,以及如何承接原来城中村承担的作为社会廉租房的主体的作用,都将是城中村改造必须面对和解决的问题。

现阶段,对于城中村,特别是典型城中村而言,其改造的最大的矛盾有三:一、资金的矛盾,即改造的巨大资金需求和作为改造主体的原村经济或当地政府资金严重短缺的矛盾;二、保障的矛盾,即改造前原村民是以土地或出租房屋为生活基本保障与改造后可能变成三无(无地或无租房,无工作,无社会保障)居民的矛盾;三、资产量化的矛盾,这里包括两个方面的内容,其一,集体土地原来所有权和使用权都归集体所有,国家政策规定不得进入市场流通。而集体土地一旦转为国有土地,则所有权收归国有,使用权可以进入市场流通。由于土地可以进入市场流通,其资产必然需要量化,但如何量化到个人同时资产又如何运作?其二,村民现有的房屋(不管是合法的或被认定为违法的)是其最大的收益来源和利益所在,如果在改造时漠视这种存在,将会使得改造工作面临巨大阻力甚至使之前的努力付诸东流。

1.3城中村改造中各方的利益所在和角色定位

从表2中可以看出,城中村改造中政府、城市发展和村民之间的利益所在、实施困惑和角色定位。在制定改造方案时,就是以下表为基础,针对性地提出了改造的思路和方法。

2文冲城中村改造的SWOT(优势、劣势、机遇、威胁)分析

2.1基本情况

文冲社区是广州市黄埔区文冲街道属下的一个社区,是由原文冲村改制而成。文冲社区位于黄埔区中部,是黄埔区中心城区的东部板块,也是广州市传统基础工业的重要地区。随着广州市“东进”发展战略的进一步实施和黄埔中心城区的发展,文冲村被城市建筑逐渐包围,成为“转型城中村”并快速向“典型城中村”转变,因此其改造对黄埔区中心城区的建设将有十分重大的意义。其基本情况如表3。

2.2改造的SWOT分析

在制定改造方案之前,分别从文冲的区位、产业、交通和广州城市发展背景以及村民对改造的意愿等方面,对文冲的城中村改造作了一个较为全面的SWOT分析,见表4。

3改造思路和目标

3.1思路

强调公开、协调,政府管理、城市发展和原村民三方利益的统一。改造资金来源:(1)政府对基础设施进行投资,启动改造;(2)村集体投资工商业项目,出售部分预期收益,获得改造资金;(3)土地资产经营,获得土地抵押贷款用于改造的前期投入。

3.2目标

文冲城中村改造的目标:走向真正的城市化,建设文脉延续和现代化的新城区

(1)物质景观:将混乱分散、混杂无序、设施不足的传统农村聚落改造转化为运作有序、设施完善、环境宜人的现代化城市文明社区;

(2)土地利用:改变土地使用制度,通过用地调整和用地置换实现土地的低效无序利用向高效集约利用转变,突出土地资产经营的理念;

(3)经济结构:将“以地生财、出租物业”为主的经济结构转变为工、商业繁荣发达的城市综合职能区,能使得原村集体从改造中获得资金,从改造中提升经济能力;

(4)社会文化:由相对隔离的、传统的乡村聚落文化向融合发展的、现代化的城市社区文化,实现村民在职业上、文化上、思想观念和行为方式上真正成为城市居民;

(5)历史文脉的延续:保护村中原来的历史建筑和原有水系。

3.3原则

根据广州市出台的城中村改造的相关法律法规,为保障政府管理、城市发展(城市规划的实施)和原村民三方的利益,文冲社区城中村改造必须坚持以下三大指导性原则:

(1)建好新区拆旧村:即城中村改造必须首先建设农民公寓,妥善安置好被拆迁居民后再进行相应的改造,坚持“先安置后改造”以保证社会的安定团结;

(2)按现代化文明社区开发建设:不再安排村民宅基地、新建住宅不得再建单家独院,全部统建农民公寓和出租公寓,实现“上楼进区”,实行统一的小区物业管理和出租管理;

(3)公益性质改造开发、非市场化运营:根据广州市委市政府的有关指示精神,为保证“城中村”改造的公益性质和不冲击黄埔区的房地产市场,不用商品房开发方式改造,所建房屋不得直接到市场出售,只能自用或出租。

4改造方案

4.1制定改造方案的程序

为在改造方案中充分体现三方的利益,我们在制定改造方案的整个过程中一直贯穿着公开、协调的原则。下面的工作程序图,虽然经过多次的反复,但却具备了保证方案平衡三方利益的鲜明特色,同时该过程的运作为方案的实施做了大量的前期的工作,而这些工作,在传统的制定规划方案中,往往在规划实施过程中遇到问题时才会重视起来。

按照以上的程序制定的改造方案,有三个特点,即拥有良好的群众基础、具备通畅的沟通机制和具有可靠的操作性。

4.2三方利益的协调统一

从政府管理的角度,城中村的存在,带来了诸多的社会问题,如治安、消防、流动人口管理、计划生育、吸毒和卖淫嫖娼这些城市管理工作的难点和热点,都与城中村的存在密不可分。解决城中村问题,可以说在很大的程度上是解决这些问题;

城市发展的要求。广州市的战略发展规划的八字方针“东进、西联、南拓、北优”中,“东进”就是以黄埔区作为城市的一个主要发展方向。由于黄埔是“广州的重要工业基地,南中国的主要出海口”,考虑到其在区域发展中的位置和作用,因此要求它的中心城区“文冲社区”承担相应的城市中心服务的功能;

村民对土地利用和土地资产经营的方案,以及对某些地块提出的城市规划指标的要求,在各方多次协商后都得到满意的答复。

三方利益的协调统一,最终体现在改造规划和实施方案上。

4.3资金运作和改造次序

资金运作。在政府财力困难,文冲村集体经济组织实力和个人财力尚不足以支撑城中村改造的巨额资金投入时,除了前期由政府投资的市政道路建设和村发展的工商业收益之外,建议采取以村集体经济通过土地和集体资产“抵押贷款模式”为主、“政府斥资模式”和“村民集资模式”辅助相结合的方式,发动多方力量,多渠道筹集“城中村改造”的资金。

图2是通过土地资产经营筹措改造资金的流转示意图。

改造次序。(1)制定改造规划;(2)土地改制转为国有;(3)筹集前期资金,包括土地抵押贷款、政府市政设施投入和出售工商业项目的预期收益等;(4)选择新地块建设拆迁补偿安置房屋,可以配合旧房拆迁分期进行;(5)市政道路建设和拆迁旧房,整理出新地块;(6)在新地块上进行项目建设,获得后续改造资金和还贷。

5结论

(1)城中村改造方案的核心,应该强调政府、城市和原村民三者利益的统一。具体表现就是社会效益上强调公平、持续,功能上符合城市规划和城市发展的要求,经济上突出土地资产经营、自我提升可持续经营,环境上着重改善提高,文化上注意保护和弘扬;

(2)城中村改造有一个最佳时机和最低成本的选择问题。因此,我们在实施改造时要具体分析,区别对待,即所谓的“一村一策”;

(3)城中村的问题,本质上是土地制度的二元制在快速城市化的过程中矛盾不可调和的体现,它同时是城市发展过程中的各种社会、经济和环境问题以及文化冲突在地理空间上的集中反映。因此,城中村改造首先是一个多方利益协调的过程,是不同价值观念在城市发展过程中一个重新认可的过程。

因此,城中村的改造,应该是一个由各级政府政策指导,原村集体经济实体和村民共同参与、协商和实践的过程,它包括了改造方案的制定和实施两个阶段。

参考文献

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