“多规合一”视角下特色小镇规划探讨

“多规合一”视角下特色小镇规划探讨

于柳媚

广西铭德土地规划设计有限公司广西南宁530022

摘要：特色小镇创建与“多规合一”规划编制作为当前促进供给侧结构性改革的重要举措，对于促进区域协调发展和规划编制体制改革有着重要的作用，积极试点不同地域、不同类型区域“多规合一”的编制，不断实践和完善“多规合一”规划编制方法、体系，对于新时期，新规划体系的构建具有重要的意义。

关键词：“多规合一”；特色小镇；规划

1特色小镇崛起的必然性及其承载的使命

1.1城市化进程放缓及城市病

城市，因为严格规划，各种设施利用率高，单位面积产值高，各种设施规划建设也能以高标准高质量投入，各种资源高度集中于城市。因此，拥有高质量教育、医疗、交通、文化设施的“漂亮”的城市成为很多人的梦想的生活家园。近二十多年来，加上户口制度束缚力降低，大学扩招，城市产业高速发展对劳动力的需求，进入城市的人一直处于高速增长状态。

近年来城市化进程整体缓慢下来。一是近几十年高速发展的经济趋势明显放缓。二是城市承受力有限，城市过大的弊端也越来越明显，特别是因房价暴涨居民生活空间被进一步压缩，房价高涨引起一系列生活和产业成本大幅度上升。部分居民生活质量急剧下降，他们蜗居在城市的同时在寻觅新的生活和发展空间。城市的一些对生态环境要求较高的居民也开始逃离城市。三是城市进入门槛已经较高，特别是房价让人们知道这里难以成为可以留下的家园。城市新的进入者增速在急速降低。四是从成本上，重新建一座新城反而更经济。五是土地出让金制度和拆迁补偿方面的不当管理模式导致每次拆迁都是极为艰难的博弈。在房地产行业出现高库存的状态下，政府和开发商放慢开发建设步伐。

1.2经济需要新动力

全球经济不景气，中国也不例外。经济去杠杆、工业去产能、楼市去库存、行政强制淘汰，企业经营的不景气，从出口制造部门向基础性、资源型产业部门传导，从生活性服务业向生产性服务业扩散。强制关停严重过剩产能，将导致数百万人失业。比如最过剩的钢铁和煤炭两个行业职工就超过千万。不仅如此，制造业吸纳的就业可能持续弱化。从2014年开始，工业投资和增加值持续低迷，后续工业将淘汰很多人。2016年很多私营企业开始裁人，工人提早返乡，显露了失业潮的先兆。这次失业比之前经济不景气失业更残酷。经济不景气失业是因为短期调整，不会导致行业消亡，但这次失业是经济结构调整导致的结构性失业，结构调整将导致有些工种和岗位消失，很大一部分人如果不进行学习和提升将被残酷淘汰。

1.3城乡和区域需要均衡

中国城乡发展失衡、差距日趋扩大，是当前我国经济生活中存在的突出矛盾之一。目前城乡差距的表现是多方面的，不仅有收入水平之间的差距，还有教育、医疗、社会保障等社会发展方面的差距。资源多向城市集中，尤其是向大城市集中，人随着资源走，乡镇出现空心化现象。我们需要闪亮的“恒星”，更需要漫天闪烁的“星星”。上述问题又引起一系列社会问题，而且问题已经严重到了无法忽略的地步。协调经济与环境、社会的可持续发展是必然的趋势，迫切需要新的办法来解决这些重大问题。国家新型城镇化的六大任务可以概括为：推进农业转移人口市民化；提高城镇建设用地的利用效率；建立多元可持续的资金保障机制；优化城镇的布局和形态；提高城镇建设水平；加强对城镇化的管理。当然，在现阶段，小镇工作、生活、学习、娱乐、养老等各方面还是有许多需要让我们完善的地方，这也是我们需要事先进行充分谋划的原因。

2“多规合一”视角下特色小镇规划探讨

2.1特色小镇的选址

小镇选址的合理性对其创建成功起到关键性作用。选址是特色小镇创建前期必备环节，特色小镇的“特”决定了其选址过程中必须要突出规划区域的独特性，如优美的生态环境，独具特色的民族文化、历史古迹、交通要道以及特色产业等，“小”要体现空间范围紧凑性，是一个资源高度利用的空间平台。当前，部分特色小镇由于前期选址不合理，导致在规划编制过程中面临规划范围不清晰、规划间相互冲突等问题，阻碍了小镇的推进进度。“多规合一”的优点在于有一个各级职能部门共同认可的“一张图”及统一的规划信息管理平台。将社会经济发展规划、土地利用规划、环境保护规划，城乡规划等相关成果进行协调后，各部门规划统一到“一张图”上，实现在规模、空间范围、空间管制措施上的统一协调。在“一张图”形成的基础上，以特色小镇建设条件为基础，开展特色小镇选址工作，可以保障小镇选址不触碰基本农田红线、生态红线等，可综合协调各类规划条件、经济技术指标，保证小镇创建的顺利开展及用地空间的合理安排，提高用地效率及减小环境影响，对小镇综合效应的发挥具有重要的作用。

2.2规划编制

从前面特色小镇规划面临的问题分析可以知道，土地调规、林地调规、环评、可研及项目核准、建设许可，规划审批环节多、周期长等问题都有可能成为影响小镇建设推进的制约因素，而“多规合一”通过对不同规划要素整合，较好的实现了“一个区域，一个空间规划”的目标，使各规划在区域边界上保持一致，保证用地布局覆盖全域，避免因空间布局冲突而导致“规划打架”的现象。编制有“多规合一”城乡总体规划的县市区，在进行特色小镇规划时，应以县级层面的“多规合一”“一张图”为基础，按照特色小镇的发展定位、投资项目的目标和发展计划，具体安排规划区内用地空间布局，对有用地冲突的区域，按照上位“多规合一”规划中构建的冲突协调解决机制进行协调，编制特色小镇规划区范围内的“一张图”并构建规划信息管理平台，便于后续具体项目的推进落实及小镇控规、详规及专项规划的编制。一套衔接紧密，层级分明，事权清晰的规划体系的构建，对于小镇区域发展定位、空间功能的合理布置、投资进度的恰当安排等具有重要的作用。

2.3规划实施、评估与动态更新

特色小镇建设的核心在于产业的发展，不仅注重与现有产业的相互结合，而且强调投资的产出效应。作为经济新常态下推进供给侧结构性改革的重要平台，特色小镇产业发展并不应以政府为主导，而应以政府为引导、以企业为主体、采用市场化运作方式，特色小镇创建对效率的诉求更加明显。而已有规划实施存在明显的滞后性，这种滞后性对于空间范围较大的县级层面或乡镇级层面尚可接受，但对于特色小镇来说则意味着效率的损失、市场机遇的错过，可以这样认为，特色小镇因为“小”而“特”其规划也需体现“特”而“小”。“特”可以体现在多方面，“多规合一”编制方法的应用就是其中之一；“小”可以理解为小镇规划的细节问题，在规划实施管理层面更多细节问题的发现则离不开规划信息平台的支撑。“多规合一”规划管理信息平台不仅可为规划方案的制定提供决策依据，更重要的在于其在规划管理决策方面的应用，海量、即时数据的提供，可对规划实施情况进行动态跟踪、对项目投资效益进行分析评估，进而为小镇规划实施情况的评估、规划的调整提供可靠的细节数据支撑。

结束语

随着我国新型城镇化的进一步推进，小城镇建设水平不断提高，规模也逐渐扩大，但随之而来的城镇建设传统风貌缺失，“千城一面”“千镇一面”“千村一面”现象突出，城镇产业支撑不足、产城融合滞后、产业效益不高等问题突显。在此背景下，特色小镇创建工作逐步开展并初见成效。

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