关于农村集体土地征地补偿性质的探讨

　　［摘 要］ 农村集体土地征地补偿性质和征地性质是两个既有联系又有区别的概念。征地的性质决定着征地补偿的性质，征地补偿的性质又决定着征地补偿的标准、分配范围、分配方法和比例。征地补偿的性质不明确，在现实中产生了很多问题。在现行的法律体系下，我国的征地补偿具有法定性、非市场性、非完全性、成员共有性、非国家支付性、地域差别性和先付性的特点。

　　［关键词］ 农村；农民；集体土地；征地补偿；性质

　　Abstract:In rural land expropriation ,the character of compensation and the character of collective collection are two definitions which are both related and different. The character of land collection decides the character of land expropriation compensation, and the expropriation character decides its stander and distribution range、 method and proportion. As the character of the compensation is not clear, it brings about many problems at work. Under the present legal system, land expropriation compensation has some characters, i.e. the characters with legality , non-market orientation , imperfection , communion of members, non-state payment, regional difference and prior payment, etc.

　　Key words: country; farmer; collective owned land; land expropriation compensation; character. 
　　
　　农村征地补偿的性质不明，在现实中产生了很多问题。据某基层法院统计，该院每年3 000件执行案件中，近15％的案件涉及农村土地征用补偿费的执行，而执行中由于土地补偿费的性质不明，致使法院在能否扣留和提取该补偿费的做法上产生较大分歧，严重影响了执行工作的开展，影响了申请人权益的实现［1］，也导致征地补偿的费用往往不能落实到每一个农民，既引发了大量的纠纷，也很不公平［2］。因此，探究农村集体土地征地补偿的性质具有现实意义。农村征地补偿的性质取决于农村土地的所有权性质，鉴于征收和征用对于农村土地的所有者来说都是失去土地，都应获得相应补偿，在这一方面，两者基本相同，故如无特别说明，本文所指农村土地征地补偿性质包含征收补偿的性质和征用补偿的性质两个方面。笔者认为对农村的征地补偿主要有以下特性：
　　
　　一、土地补偿的法定性
　　
　　《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”［3］《中华人民共和国土地管理法》（2004年，以下简称《土地法》）第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地征收的法定补偿范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用”。可见，我国目前实行的是法定补偿，补偿依据、补偿范围、补偿项目和补偿标准均由法律条文直接规定，刚性较强，弹性较差，可调空间较小。
　　
　　二、补偿依据的非市场性
　　
　　补偿依据（或补偿基础）的非市场性是指主观上不以土地的市场价值为依据进行补偿，或者客观上不存在确定土地补偿价格的土地市场，土地补偿的依据只能由国家确定，具体补偿执行的是一种非市场性标准。
　　在西方国家，土地是“私有财产”（当然政府也有强制征收的权利），客观上存在着土地交易市场，这就使政府对土地的征收或征用能以市场价格为依据进行测定并补偿。这种以“公平的市场价值”为依据的补偿对买卖双方来说都是公平的。从理论上说，这种“公平补偿”的价格只能在充分发达的土地交易市场上才能体现出来，城市化发展较早的国家, 像美国、日本、英国、法国、荷兰等国, 由于其土地大多数属于个人或企业所有, 土地市场机制比较健全, 征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿, 农民基本上都能得到较为满意的补偿［4］，如英国以征用者实际占有该土地的当日市价计算补偿［5］，就是以市场为依据的补偿。

　　但在我国，农村土地具有与其他国家不一样的独特性，这种独特性主要是农村的土地从来没有被当做商品来看待，严格意义上的土地市场并不存在。即不存在一个融入市场经济的“土地交易市场”， 也没有一个客观公正的土地买卖价格。再者，进入土地市场交易的土地，应该来源于市场，但我国农民的集体土地是国家按照农村社区人口平均分配的，而不是农民以市场价格从土地市场购得的，其分配方式是非市场化的［6］。既然不是从市场上以市场价“购入”的，也就不能从市场上以市场价“售出”。因此，我国的土地无论是国家所有还是集体所有，在现行体制和法律框架下都不能真正地进入市场，不可能根据土地的供求关系或商品的价值规律来确定土地的价格和补偿标准，只能由国家根据土地的总体状况和基本国情予以“规定”，补偿的依据不是客观的“市场”，而是法定的“年产值”。
　　
　　三、补偿金额的非完全性
　　
　　土地补偿金额的非完全性，也可称之为补偿的适度性或补偿的非等价性，是指土地补偿的金额不能完全体现土地价值的补偿。征地补偿依据的非市场性，必然会产生土地补偿范围或项目的不全面和土地补偿标准的较低或过低，最终导致补偿金额的非完全性。其中征地补偿标准的高低对补偿金额的影响最大。
　　从各国（地区）情况来看，征地补偿标准与土地制度和经济发达程度有密切的关系。国际上对于征地补偿标准的理论主要有完全补偿论、不完全补偿论、相当补偿论［7］， 正当补偿论（日本、韩国）、合理补偿论（美国、加拿大、马来西亚和中国香港）、充分补偿论（荷兰）、公平补偿论（法国、瑞典、中国台湾、菲律宾和巴西）［8］，日本当代也有一种“生活权补偿”的新的补偿理论［9］。尽管各国或不同的学者对补偿标准理论的表述是不尽相同的，含义也略有不同，但西方国家所普遍确立的补偿原则是“公平补偿”或“正当补偿”原则。只是“公平补偿”（Just Compensation）是一个抽象的、内涵极不确定的概念，不同的国家可能有不同的界定，在不同的政治法律实践中也有着不同认识。总的来说，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择［10］ 。
　　对于我国目前的征地补偿，有人认为是“适当补偿”［11］（所谓适当补偿就是严格依据土地管理法的有关规定予以补偿，征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则），也有“合理补偿”［12］、“相当补偿”［13］（土地补偿数额与土地实际价值不相等，偏重于国家利益而忽视对农民合法权益的保护）、“超低价补偿” ［14］等不同的观点，甚至有人认为我国对农村土地的补偿仅是“生存权利”补偿［15］（征地补偿制度核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利）。综合起来看，上述不管是哪一种观点，均认为我国的征地补偿是一种非完全补偿，补偿金额并不能完全弥补被征地方的损失。因此，从总体上说，我国对农村的征地补偿，存在着随意性大、安抚色彩浓的非完全性补偿的特点，不能为被征地农民的正当权益提供有力充分的保护。
　　
　　四、补偿分配的成员共有性
　　
　　农村集体土地的所有权性质决定了征地补偿的性质，也决定着征地补偿的分配原则、权利的实现形式、补偿范围和补偿的分配方法。在土地所有权归“集体公有”的观点下，土地补偿费的分配方法与比例由“集体”决定，土地补偿费属集体公有，理论上是不能进行分配的；就是进行分配，集体也是得大头，失地农民只能获得少量的土地补偿。在土地所有权归“集体成员共有”的观点下，“集体成员”对被征土地的补偿分配就有最终的决定权，农民个人就有可能直接得到绝大部分的征地补偿款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。可见根据“集体公有”和法律规定，土地补偿是禁止用于集体经济组织内部分配的，但这些规定与现实差距太大。笔者曾认为农村集体土地归以村为一个区域范围的全体成员平均共有［16］。在此前提下，这个“农民集体”中的每个成员对土地及土地补偿拥有平等的权利，即拥有平等的土地承包经营权、土地收益权、宅基地分配权和征地补偿分配权，集体的权利表现为成员个人权利的集合，属集体共有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员，而不是空泛的集体。土地补偿费是因集体土地的被征收或征用导致土地的流逝而取得的，其归集体成员共有的性质，构成土地补偿费分配的基础。
　　农村土地的集体成员共有性，对土地补偿分配的影响主要表现在：
　　1.决定着土地补偿分配的原则。对于征地补偿款，全体成员享有平等的权利，即平均分配土地补偿款。
　　2.决定着土地补偿的分配范围。土地补偿归“本集体”全体成员平均共有，即应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，也就是在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。“本集体”以外的任何单位和个人不得以任何理由侵占土地补偿，否则就是侵权。然而在实际中，只要存在土地利益收入，乡政府、村委会和乡村集体经济组织都争当土地所有权主体，一些地方的市级和县级政府甚至也参与了土地补偿的分配。土地补偿费经层层克扣或被少数干部侵吞，使本来就较低的土地补偿真正落实到失地农民头上的就更少了。

　　3.决定了个人权利的实现形式。（1）全体成员大会是该集体的最高决策机构，任何一个集体成员（包括该机构的负责人）不能以个人身份决定集体财产（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成员不能独立享有特定指向的土地所有权。因为农民的土地承包经营权是无偿取得的，且具有社会保障性质，所以，成员个人虽对土地享有使用权、收益权、转包（让）权等，但不能享有按份分割的特定土地份额，即不能要求该集体将某一具体地块分归自己独立所有。（3）任何成员不能单独行使土地处分权。（4）有权单独享有属于个人的土地补偿。对土地的收益根据成员大会的意见可以获得独立的份额补偿。如果成员大会需要留存收益，成员个人应该服从。
　　4.决定了补偿的分配方法。根据集体财产的特点，土地补偿费具有集体财产性质，它既有别于公有财产，也有别于私有财产，其分配既要考虑集体利益，也要考虑农民个人利益；既要照顾到目前利益，也要考虑到长远利益。因此，其分配程序与方法应为：（1）由集体成员大会确定集体与个人的分配比例，集体留存主要用于集体经济发展、集体福利和农民社会保障；（2）确定集体留存资金各部分的比例；（3）确定集体留存资金的用途；（4）在成员之间平均分配剩余补偿。这部分补偿是被征地农民个人所有，从理论上说法院是可以执行的。
　　
　　五、补偿支付的非国家性
　　
　　在关于征地补偿理论中，有一种理论叫“特别牺牲论”［17］。特别牺牲论认为，被征收人所受的不可预期的损失即为特别牺牲，理论上应该由受益者即公众承担补偿义务，但由公众承担补偿义务是无法执行的，因此就由公众的合法代表——政府承担补偿责任。这种理论在德国的研究最为深入。根据该理论，国家在征收或征用农村土地将其变为国有土地时，支付给农民的土地补偿费应该由政府支付。但这个理论要求政府有充足的财力，否则执行起来难度较大。我国目前的征地补偿名义上是由国家支付的。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，规定中，不管是“征收或者征用”均由国家予以补偿。但实际上，我国执行的却是“谁使用土地谁补偿” ［18］或“谁受益谁补偿”的原则。国家在将农村土地转变为国有土地时，征地补偿费并不由国家支付，而是由用地单位支付。笔者认为，对征地补偿应该分别情况予以处理：对用于公益事业的“土地征收”，应该由国家对失地农民予以土地补偿；对非公益性的“土地征用”，则由用地单位进行土地补偿。这是因为，公益用地，直接体现的是国家利益，公益用地的单位也是国家财政预算单位，由国家直接征地转供用地单位，可减轻用地单位的财政负担，减少用地单位与农民因土地补偿问题的直接对抗。对于非公益用地，体现的是用地单位的经济利益，是经济利益在不同的经济利益体之间的分配，由用地单位支付征用土地补偿不仅是合理的，也是用地单位的一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件，用地单位必须按法定的标准或市场标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。补偿支付的非国家性可在一定程度上限制土地的使用者特别是非公益用地者廉价“圈地”，但同时却给政府“经营土地”，从中获取高额土地价差提供了条件。
　　
　　六、土地补偿的地域差别性
　　
　　我国幅员辽阔，东西部之间、不同省份和不同地区之间经济发展水平差异较大，如实行全国统一的补偿标准，既不能体现经济发展水平的差别，也不能体现土地作为特殊资源的区位价值。因此，我国在统一规定了补偿项目的基础上，在征地补偿标准上适用了地域差异原则。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”；“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，当然这种地域差别是比较有限的。
　　
　　七、土地补偿的先付性
　　
　　征地补偿与民法上基于侵权行为的赔偿在性质上是不同的。征地补偿不是由于违法行为所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的损害赔偿是损害在先，赔偿在后；而征地补偿是赔偿（或补偿）在先，损害在后。这种对损失的补偿不是以实际发生额为基础，而是一种以法定标准或市场标准为依据的预付性赔偿，并且要在实际使用土地前一次付清，是土地使用人为取得土地使用权而按照法定标准或市场标准预先支付给土地所有权人的一次性补偿。
　　综上所述，我国目前的征地补偿具有法定性、非市场性、非完全性、成员共有性、非国家支付性、地域差别性和先付性的特点。对征地补偿性质的探讨，有利于规范征地补偿的分配方法，保障被征地农民的合法权益，明确各方的责任，也有利于我国土地制度的根本变革。
　　
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