学术权力与行政权力并非对称的概念

［摘要］我国学者把高校中存在的权力现象简单地分为学术权力与行政权力，把学术权力简单地概括为学术人员所拥有和控制的权力,行政权力是行政人员享有的权力。实际上，学术权力是对学术事务的影响力或学术事务管理的权力，与行政权力不是一个对称概念。
　　［关键词］学术权力；行政权力；二分法；质疑
　　Abstract:Some researchers think simply there are only academic power and administrative power in our universities, and give conceptions that academic power is a power which teachers and researchers own and control, administrative power is a power that administrators have. In fact, academic power is a power of managing academic affairs, it is not an opposite conception with administrative power.
　　Key words: academic power; administrative power；dichotomy; question
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　　 一、 问题的提出
　　
　　学术权力最早为伯顿•克拉克在《学术权力——七国高等教育权力模式》中提出，认为从高等教育管理的最上层中央政府到最底层的系或讲座，各个层次的决策机构及群体所享有的权力就是学术权力，包括个人权力、专业权力、院校权力和政府权力、政治权力。我国研究者则大多认为，“学术权力是高等学校中学术人员和学术组织所拥有和控制的权力，或简单地说，学术权力是学术人员所拥有和控制的权力”［1］。同时，把高校行政人员所享有的权力称为行政权力。这种把高校中存在的权力现象分为学术权力和行政权力，并将其作为一对对称概念使用，在已有的学术研究中成为普遍的认识。还有的文章中将高校内部权力分为学术权力、行政权力、学生权力、政党权力等［2］。但也有研究认为，学术权力应该指对“学术事务管理的权力”，并把学术权力分为学术行政管理权力和学术民主管理权力两种［3］。但在分析方面，还不是很清晰。
　　从已有的研究看，将高校权力分为学术权力与行政权力的标准有三种：其一是依据权力客体是学术事务还是行政事务的不同，认为“学术权力是在管理学术事务时的权力，行政权力是管理行政事务的权力”。其二是依据权力主体划分，“学术权力是学者掌握的权力，行政权力是行政人员掌握的权力”。其三是以权力的来源为依据，把高等学校的权力分为外部权力（包括政府权力、市场权力和社会权力）和内部权力（包括行政权力、学术权力、学生权力和政党权力等），并试图区分出学术权力和行政权力。其实，仅仅从概念本身而言，这种划分标准就不清晰。学术、行政、学生、政党究竟是权力的主体还是权力的客体或对象呢？什么是学术事务？什么是行政事务？实际上，学术权力与行政权力并不是一个对称的概念。将学术权力与行政权力对立，不仅在逻辑上存在错误，而且在法理上和实际生活中都不能说明高校中的权力问题。
　　
　　二、 学术权力应作广义的理解，是指学术事务管理的权力
　　
　　什么是学术权力呢？从学术权力的对象、组织和主体来看，我们认为，学术权力应作广义的理解，是指学术事务管理的权力,不仅仅是教师和科研人员等学术人员所拥有和控制的权力。
　　第一，学术事务同样是行政管理的对象。行政权力中的行政（administration）,从词源上看是“执行事务”的意思。在通常意义上，一般认为“行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理等活动”，其中“国家基于公共利益对社会事务的组织与管理称为公共行政”，“其他组织对其内部事务的组织与管理是一般行政”，在某些国家称为“私人行政”［４］。行政权力是一定的国家行政机关对国家行政事务进行组织和管理所享有的权力。学术事务是国家公共事务之一部分，国家的权力当然涵盖学术领域。国家通过立法、行政手段对学术事务进行政治领导，宏观调控、协调与管理，对学术上的可诉讼的争议进行司法审查，这些都是国家权力在学术领域的具体表现形式。因此，从这个意义上讲，学术权力实际上是指行政权力在学术领域上的表现形式。当然，不同的国家由于历史和文化传统的不同，行使权力的方式也有不同，如在中央集权制国家，国家更多的是直接行使权力，而在联邦分权制国家，更多的是使用间接的调控手段行使权力。因此，把学术权力与行政权力并列为一对范畴就其本来意义来说并不成立。
　　第二，国家对学术事务享有管理权力，并不否认大学在其自身事务，特别是学术事务上的自主管理权力。由于学术性的教学与研究活动具有探究性、自由性、自主性和学科性的特点，大学应享有充分的自治权。在西方，这种自治权主要是指“大学的自治行政权”，即大学在处理与教学、研究、课程及进修直接有关的行政事务时所享有的自治权［５］（Ｐ127）。在德国，大学自治是指由

法律规定大学的自治事项。在法定范围内，由大学机构按照自己的意思，决定如何处理事务，并自我负责，国家对该事项的处理不得干涉。大学自治包括两个方面的内容：其一，要赋予大学对于学术、研究与教学等有关事务的自由裁量权；其二，大学不受其上级机关指令、监督的约束［５］（Ｐ127）。值得注意的是，大学自治的目的并非赋予大学对所有校内行政事务的完全自主决定权，大学只有在处理大学教学、研究、课程及直接有关的行政事务时才享有自治权。大学自治权始于中世纪大学，确立于近代德国的洪堡大学，今天亦为各国法律所确认。如德国《大学纲领法》规定大学事务为“大学自治事务”与“国家委办事务”，德国大学为“公法人”，对自治事务享有自治行政权，其范围包括立法自主权、人事自主权、组织自主权、财政自主权及计划自主权等，“国家委办事务”为接受国家委托所执行的国家事务。《大学纲领法》第58条规定，“自治事项”与“国家事项”均由大学内“单一行政组织”来完成［５］（Ｐ148）。我国《高等教育法》也规定大学享有依法办学的自主权，在相关的《教育法》、《教师法》及《学位条例》上也都没有出现学术权力与行政权力的划分。即使在《高等教育法》第42条规定成立学术委员会“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，也不能说明学术权力与行政权力的对立，只是说明学术人员应当参与大学管理，特别是与学术事务有关的管理。学术委员会究竟是学术权力机构还是行政权力机构，还是一个存疑问题［６］。从司法实践看，按“刘燕文诉北京大学案”的判决，学术委员会的决定是一个具体行政行为，行使的是行政权［７］。因此，从法律上分析，也并不存在学术权力与行政权力的对立，大学自治权实质上是大学自治行政权，这种权力同样是以学术事务管理为对象的。第三，在当今时代，要把学校事务分清哪些是学术事务，哪些是行政事务，恐怕是非常困难的。实在要分的话，可以大致分学者完全自治的事务，学者和行政人共同作用的事务和一般的行政事务，但其界限仍然难以划分清楚。“当我们把学术机构当成一个团体，或更进一步，将其视为一个共同体时，将学术机构的活动看成是生产知识的不可分割的过程时，从权力的客体去划分所谓的行政事务和学术事务，其实是很难的。例如，对科研经费的分配这样的活动，如果单纯作行政事务或学术事务加以管理，恐怕都会在合理性上打上折扣”［8］。即使像教师聘任这样被认为是典型的学术事务也是如此，韦伯曾在《作为职业的学术》的演讲中说道：“大学教师中谁也不喜欢那些关于聘任的讨论，因为他们很少有愉快的经历，不过，我可以说，在我所了解的无数事例中，毫无例外地存在真诚的愿望，要让纯粹的客观标准起决定作用。”［9］“让客观标准起决定作用”就是由制度化的行政权力管理像教师聘任这样的学术事务。
　　第四，组织化的学术活动中，学术权力主体是多样的。行政管理是以行政体制为基础，以管理职能为依归，由行政机构或行政人员所行使的一种法定权力。这种权力是由制度所赋予的，是一种授予权。当行政机构或行政人员被授权管理学术事务时，即获得了学术管理的权力，即学术权力。行政机构或行政人员也就成了学术权力的权力主体。因此，把学术权力仅仅定义为由教师行使的管理权力，是说不通的。学术权力的主体和行政权力的主体存在着交叉，这种交叉现象是在高等教育和学术机构中独有的现象，在其他组织中是不存在的。 “学术权力”是权力在学术领域上作用的反映，其主体可以是学术人员、行政机关及人员、学生等，其形式可以是教师自治或民主管理形式，也可以行政管理形式。在西方大学中，所谓“大学自治”是指大学在与政府的关系中有相对的自主管理权，“教授治校”是指在大学内部的权力分配中，以教师（过去主要是指教授）为主管理学校事务，特别是与学术有关的事务。在当代，无论是大学自治还是教授治校，其内涵都发生了重大变化，源自于中世纪大学的大学自治权和教授治校权都在削弱，政治的和行政的干预与民主的参与管理则在增强，“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治的观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”［10］。
　　
　　三、 在西方，学术权力与行政权力并不是一个对称的概念
　　
　　在西方学者的著作里，也出现过学术权力与行政权力概念，但是他们在使用这两个概念时，并不是作为对称概念使用的。西方学者用二分法（Dichotomy）分析学术权力时，说明的是大学里教授（教师）权力（Faculty Power）与行政人员权力(Administrative Power)的对立与矛盾，而不是简单地以学术权力与行政权力对立相称。撇开政府和社会对大学的影响，由于学生权力无论是在范围上还是在影响力上都非常有限，教师与行政人员是主要的权力主体，也是一对主要的权力矛盾主体，当然这二者的关系更多的是合作与协调。伯顿•克拉克就写道：“官员成了自己院校的‘鼓吹者’，因为他们的工作奖励和职业成功比教授更直接依赖于院校表面的成功。”［11］不过，在

现代高等学校里，由于行政机构与行政人员的膨胀，行政权力挤压教师权力，双方矛盾也比较激烈。
　　在现代社会中，高等学校的活动是多方共同作用的结果。如在西方大学里，形成了法人治理结构，学校组织中的各个成员或团体共同作用于学术活动。在二战以前，西方大学即形成了董事会、大学评（参）议会和教授会等自治管理机构，但其成员主要是由大学董事、校友、高级行政人员和资深教授组成。二战后，特别是在20世纪60年代的校园民主运动后，这些机构都进行了民主改革，其成员来源更为广泛，更有代表性。以美国为例，据美国教育行政学者吉尔模（J.Gilmour）在1989年对美国高等院校（包括四年制大学和二年制社区学院）所成立的学术参议会现况的调查报告，在402所高等院校中，大约有90%的大学已设立正式的参议会，教师、行政人员及学生共同参与学校行政管理（见表1）。在参议会里还设有各种特别委员会，处理教学、科研和行政等各项事务（见表2）［12］（Ｐ39-43）。
　　
　　在英国，大学行政体制各有不同，但大学重要事务很少出自一、二位主管之手，而是由各相关委员会来决定。最重要的三个委员会组成校董事会、行政委员会和学术评议会，其成员分布极为广泛。比如校董事会包括大学主要官员、捐款者、民间和政府代表、机构代表、当地国会代表及欧洲议会代表、大学成员（包括行政委员会和学术评议会代表）等。行政委员会成员包括主要官员、学术评议会代表和学生代表。学术评议会则包括主要官员、教师代表和学生代表［12］(P194)。在学术事务决策方面，前剑桥大学副校长阿什比曾作了生动的解释：“学术事务……从下向上流动。最初它由系或部务委员会提出，然后它作为建议上升到评议会。评议会可能留下它也可能退回它，但很少改变这种建议……最后（中间可能还有好几级）它达到理事会，作为一项建议等待批准。和评议会一样，理事会可能留下它也可能退回它；如果理事会会对它作出改动的话，那将是严重地违反常规。”［13］
　　学生参与学校管理是20世纪60年代以来高等教育民主化的结果。20世纪60年代，学生对所有校内外权威都看不顺眼，不断起来反抗，热衷于参加校外的政治运动（如反越战示威），在校内则争取对教师评定、课程设计、财务决策等大小事宜有更多的参与机会。20世纪70年代以后，随着社会矛盾的缓和，大学内展现出协商的、和谐的师生关系，学生参与学校管理，特别是参与与学生事务有关的问题的讨论与决策，成为了制度规定（参见表1）。欧洲大陆的一些国家，如德国在《高等教育总纲法》中规定，大学校务委员会里必须要有一定比例的学生代表。法国的《富尔法案》确立民主参与原则，要求大学管理机构必须有学生代表。
　　针对我国“政府对大学干预过多，大学缺乏办学自主权”和教师在大学管理上人微言轻的现状，我国一些学者提出“学术权力是学术人员拥有和控制的管理学术事务的权力”，有一定的现实意义，因此在学术界获得比较广泛的认同与响应。但是，从研究的角度看，笼统地说学术权力就是学术人员拥有和控制学术事务的权力，是不准确的。当前，我们虽然要加强学术人员参与学术事务的管理权力，增强他们在学术事务上的决策权力，但更重要的是要按照《高等教育法》的规定，切实地落实高校内不同群体民主参与学校管理的权利，合理分配学术权力，建立科学的学术权力结构和制度规则，建立合理有效的权力分工与制衡的运行机制，确保学术权力的有效行使。
　　
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　　［12］张银富.校园民主与教授治校［Ｍ］．台北：五南图书公司，1999．
　　［13］伯顿•克拉克．学术权力［M］．王承绪，等译．杭州：浙江教育出版社，2003.99．