民主行政与民主执政

【内容提要】提高党的执政能力，不仅内在地要求实现民主行政，而且也要把民主行政作为民主执政的实现形式；同时，民主行政是推动实现和改进民主执政方式的重要环节这表现在：第一，运用民主行政的治理理念来实现民主执政方式的变革；第二，运用民主行政的公共理念来实现民主执政方式的变革；第三，运用民主行政的顾客理念来实现民主执政方式的变革；第四，运用民主行政的“无缝隙”理念来实现民主执政方式的变革。

【关键词】民主行政；民主执政；执政方式；行政新理念

　　提高党的民主执政能力，这是党在总结半个多世纪来执政的经验教训的基础上，直面现实、适应时代和人民的要求，为全面提高党的执政能力作出的十分明智的判断和选择。作为一个系统工程，提高党的民主执政能力，内在地要求实现民主行政，而民主行政则是改进党的执政方式的重要一环。

　　一、民主行政是民主执政的体现

　　民主行政，与民主观念、民主政治、民主执政等有着密切关系。近代以来，政治民主已成为世界的主流政治价值，得到了各国广泛的认同，而将政治领域的民主理念、制度和体制运用于行政管理领域，即实行民主行政也逐渐为世人所接受。民主行政意味着行政不仅是政策、法律和管理的执行工具，追求效率并不是行政主要乃至唯一的目标，行政还必须承担起维护公共生活的根本价值、目的、伦理的责任，以促进民主政治的落实和推动公共利益的实现。对长期执政的中国共产党来说，改进党的执政方式，实行民主执政，必然要求实行民主行政，并把民主行政纳入民主执政的体系之中。

　　(一)民主行政是民主执政的内在要求

　　民主执政是一个宽泛的政治概念，在我国特指共产党为人民执政和依靠人民执政的有机统一。作为民主执政的重要组成部分，民主行政也必然要体现它们的统一，要贯彻到公共行政领域中去，实现公共行政的民主化。对于民主行政来说，完善的民主执政制度，更具有根本性和基础性。随着民主执政进程的推进，政治制度民主化的程度不断提高，公民政治参与的渠道不断拓展，就为民主行政提供了基本的制度保障和良好的社会政治环境。

　　民主行政是民主执政的必然要求。首先，民主行政是保证执政党的执政合法性的必然选择。在经济全球化趋势日益显著的背景下，随着我国市场化改革的不断深化和政治文明建设步伐的加快，民众政治参与意识和能力不断提高，民主已成为政党和政府合法性的基础。实行民主行政，就是要以民主的方式来管理社会公共事务，特别是通过公共决策的民主参与，更顺畅地实现与公众的沟通，更好地体现公众意志，更有效地服务于社会，极大地增强社会的凝聚力，促进社会和谐发展，提升党和政府的公信力和民众的政治认同感，从而夯实共产党民主执政的合法性基础。可以说，政府行政的合法性是政党执政合法性的必要保证，政府行政的民主是共产党执政民主的基本实现形式。其次，民主行政是党执政和治理社会的有效手段。

　　“政府治理的过程，不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会、政府与公众之间的互动过程。”政府行政拥有强制权、支配权和惩罚权，但是政府治理却并不完全依赖于这些权力，它还取决于公众的广泛认同。如果作为被管理者的民众服从政府，是由于自觉而不是害怕或恐惧，那么政府就取得了合法治理的民主基础。共产党作为执政党，其执政的政策主张主要通过党领导下的政府去推行，党对社会的治理，不能仅限于通过党领导下的政府的国家权力的行使来实现，更要依赖于民众的自觉服从。民众的同意是执政党具有民主基础的体现，政府行政过程中推行广泛的民众参与，集民众的智慧和同意于行政活动之中，政府的权威就得到了民众的认同。执政党也就在政府民主行政的过程中，获得了对社会的有效治理。

　　(二)民主行政是民主执政的实现形式

　　民主行政以政府管理的公众参与决策机制来体现民主执政。随着市场经济的建立和日益完善，公共事务管理的主体不再仅限于政府，非政府的公共部门与一些私营机构乃至个人都可以充当公共管理的主体。公共管理主体范围的拓展，导致政府决策模式的制度变迁。现代治理理论在公共领域兴起并得到运用，提出了崭新的“治理”理念。“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”政府在决策过程中需要有公民广泛的参与，有了公众参与的政府决策才能得到广泛的社会认同，推行政府政策就能更顺利。长期以来，按计划经济的思维，党及其掌控下的政府是公共事务决策的唯一主体，政府是万能的，一切依赖政府，这就导致政府管了许多不该管、也管不好的事，从而出现政府失灵。这显然不利于党的执政地位的巩固和执政能力的提高。推行政府决策的公众参与机制，是改革传统党政关系模式和政府决策模式的需要。现代公共行政赋予公众作为政府公共服务的“使用者”身份。作为公共服务的使用者，公众有权要求行政机关遵守公共服务的原则，诸如平等原则、持续性原则等，这些原则体现了普遍利益、社会安定和共同福利的要求。作为公共服务的使用者，参与政府公共事务决策是一项基本的民主价值追求，公众享有参与决策过程的权利。作为公共服务使用者，公众还会要求党在领导和影响政府公共决策的过程中也应通过民主的程序，正确处理与政府的关系，从而促进党的执政方式的科学化、民主化与法制化。

　　民主行政通过政府行政的程序化管理机制来体现民主执政。政府管理程序化是政府管理方式转变的重要环节，它为公众参与公共行政提供了法定的渠道，它可使公众在政府管理中由单纯的管理对象变为可以通过行政程序制约管理者的参与性力量，从而实现对政府管理过程的直接监督和控制。但是，从现阶段的实际情况看，政府行政过程中的程序化管理机制还很不健全，还缺乏具体的制度和程序作为保障。民主行政就是要建立这样一种机制，允许公众主动参与到行政事务中来，通过行政程序使公众参与到行政权力的运作中来，以社会的力量来监督政府权力的行使。我国公民在政治上的崇高地位决定了公民可以制约权力，也有权制约权力，我们缺少的是制约权力的具体途径。建立程序化的政府管理机制，就是将民主的精神贯彻落实到政府行政和管理活动和程序中去，这是政府管理方式进步的一个重要的方面，也是实现民主执政的需要。民主行政以政府管理的竞争性服务机制来体现民主执政。“公共服务是行政部门为直接满足公共利益需要而从事的活动，它是公共行政最直接体现其价值取向的领域。”口]政府在公共服务过程中最能体现出执政党执政的民主价值。市场经济的发展所带来的人们竞争意识的强化，对党的执政方式产生了不容忽视的冲击。在市场经济条件下，政府不仅在资源配置中居辅助地位(起主导作用的是市场)，而且传统的政府作为公共产品垄断者的地位也被打破。随着公共管理主体的扩大，公众具有了更多的选择机会。政府管理过程中允许更多的主体参与到提供公共产品的过程中来，就是建立一种民主选择的机制，一种公众对公共产品的供给主体的竞争性选择机制，这种机制构成了对政府实行民主行政的巨大压力，如果政府不能提供价廉而质高的公共服务，就可能失去公众的支持和信任。公众有了选择机制实际上是对政府公共服务垄断化所导致的官僚主义和效率低下的校正，也是推动党改变执政方式，实行民主执政的强大动力。因此政府可以通过竞争性服务机制，来实现民主行政，进而推动党的民主执政。

二、以民主行政的新理念实现民主执政方式的变革

　　(一)运用民主行政的治理理念来实现民主执政方式的变革

　　就公共管理的主体而言，民主行政中的治理理念要求人们重新理解政府。传统的观念认为，公共事务的管理权是由行政部门来掌握的。行政部门实行官僚制，整个行政权最终集中到单一的最高权力中心。民主行政中的治理理念认为，任何国家的公共事务管理中心从来就不止一个。当我们强调政府要提供大量公共服务的时候，大量从事生产和经营性活动的国有企业或国营部门出现在公共领域，增加了政府的复杂性。政府的行政权进一步划分为管理权和服务权，所谓“公共部门”(Public Sectom)的概念实际上将国有企业和行政管理部门融合在一起，混淆了秩序、法治和效率、质量两套相对独立的价值观。在现实生活中，民营性和志愿性机构(第三部门)愈来愈多地参与战略性决策和服务供给。过去几乎全然属于政府的责任，现在有许多由非政府组织来分担。在对待社区管理、环境资源、公共工程、贫困开发、文化保护等领域，民营性和志愿性机构的作用愈来愈明显。即使由党和政府进行决策的领域，大部分也是由众多有势力的机构和个人共同作出。在某些领域，非政府组织和个人甚至比党和政府拥有更大的优势。从治理的主体来看，政府与非政府组织等多个主体共同构成治理的主体，党执政的方式，以及在党领导下的行政方式，必须加强民主，治理的实质体现了民主精神，治理理念的运用实现了执政和行政的民主要求。

　　从权力运行方向来看，传统公共行政中的统治观念，主要遵循官僚层级式的控制，权力沿着层级线自上而下地流动，主要是运用党和政府的权威，对社会事务实行单向度的控制；对于管理对象来说，主要是接受和服从。而治理理念认为，在实现公共管理的过程中，各个主体间协调和沟通需要突出和凭借合作网络的权威。这时权力的流向是双向或多向的，不是单一的和自上而下的。它所强调的是一种上下互动的过程，强调公民和社会机构的参与，其权力运行向度是多元的、相互的。党实现民主执政与政府落实民主行政，都必须接受和参与这种互动。

　　治理理念的运用，大大扩展了政府行政中的民主形式，治理理念是建立在民主行政基础上新的执政方式，将治理理念运用于政府管理中，就是将现行民主政治运用到我国具体的行政活动中，这无疑是党领导下的政府行政行为的创新，它代表着政府运用现代民主政治的方式对社会进行管理，这也是党民主执政的具体体现，并且具有鲜明的时代特点，符合世界政治发展的大趋势。

　　(二)运用民主行政的公共理念来实现民主执政方式的变革

　　首先，民主行政的公共理念实现了党执政的公共性。党执政的公共性体现了党对现代民主政治建设的适应，民主行政的公共理念的运用是政府实行民主行政的重要方式。政府是一个具有公共性的组织，政府的公共性是指政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。n 政府作为这些目标的实现手段之一从来不会公然宣布自己丧失公共目的而沦为私人机构，政府必须保护国家安全、提供法律手段、提供社会福利和保护国民财产，等等。

　　其次，民主行政的公共理念推动了党组织成为协调各方的“公共物”。这种公共性在民主行政的过程中得到了充分的反映。它在很大程度上改变了传统行政和管理方式的弊端。

　　再次，民主行政的公共理念保证了党组织对公众的“回应”。执政为民这是党执政的基础，执政党在制订路线方针政策的过程中应以公共利益为重，确立立党为公、执政为民的目标。民主行政的公共理念，保证了党和政府决策中人本思想的实现，这是民主发展的需要。人本思想的确立，要求政府在对党的路线方针政策的执行过程中对于公众要有“回应”。现代民主政体要求党和政府对民众的主张做出迅速的反应，及时代表民意，并对正在施行中的政策的合法性和有效性进行跟踪，及时做出反馈。政府在执行党的路线方针政策的过程中是否体现了公共利益，公众最有发言权。党和政府对于公众反映的问题快速作出回应，就可以使党和政府的行为紧紧围绕着公众利益。

　　(三)运用民主行政的顾客理念来实现民主执政方式的变革

　　党要坚持为人民执政、靠人民执政，但如何坚持为人民执政及如何靠人民执政呢?我们常常缺少可操作的程序来实现，因为“人民”是一个抽象的政治概念，它不能由具体的单个的个人来代表，因此，人民的民主参与往往由于缺少程序而难以操作，而民主行政中的“顾客导向”则可弥补这一程序上的不足。顾客导向“一是指公共产品和服务的最终使用者；二是指相对意义上的顾客，即公共产品和服务供给过程中的参与者。”顾客导向的政府管理是一种“倒流程”的政府管理方式，政府关注的焦点对准顾客的需求，政府职能、政府行为、政府改革都围绕着顾客来展开，一切都是以顾客为导向和中心，并以顾客的满意度作为政府运行最大的使命和考量。“有企业家精神的政府已开始转变它们自己。它们通过顾客调查、重点群体和各种各样的其它方法，开始仔细听取顾客的意见。它们开始向顾客提供选择，包括学校、娱乐设施，甚至治安服务。而且它们把各种资源直接交到顾客手里，让他们选择服务提供者，从而开始让顾客坐到驾驶员的座位上。”政府顾客导向的运用体现为政府获取资源的方向不是其它国家机构，而是直接来源于顾客。政府部门如果不能提供良好的服务，就不能从顾客手中获取资源，这就迫使政府从公众手中获得资源以保证组织的生存和发展。行政过程中推行顾客导向，无形中抬升了人民的地位，可以在行政中落实为人民执政和靠人民执政的要求。

　　(四)运用民主行政的“无缝隙”理念来实现民主执政方式的变革

　　无缝隙政府是行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化的产品和服务的组织。“无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。顾客的等候时间大大缩短。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。” “无缝隙政府”正是试图以低成本、高效率、面对面、多样化的服务．来满足公民对于公共产品的个性化需求。而这些正是民主执政所追求的，因为建立高效和廉价的政府是民主政府的体现，党领导下的政府要最大限度地满足人民的需要，无缝隙服务能充分体现党和政府的民主性和人民性。西方行政改革中政府无缝隙理念追求行政行为的零颐客成本，即最大限度地减少顾客(公众)所支付的成本。政府培养自己忠诚顾客的最有效方法是尽力将顾客成本降低，设法消除使用公共产品和服务过程中的顾客成本，尽量避免官僚主义、层级繁多、相互推诿、手续烦琐、公文旅行和乱摊派、乱收费等问题出现。政务公开、现场办公、集中办公、社会承诺、上门服务、电子政务等产品和服务受到普遍欢迎，正是追求零顾客成本的结果，即政府直接与顾客接触，提供足够的信息，使用灵活的服务方式，尽力为顾客提供各种方便，使购买和使用公共产品的服务过程尽量简单、快速，以减少顾客在这一过程中金钱、时间、体力和精力消耗以及随之而来的风险，从而使顾客成本最小化，提高顾客的满意程度。西方国家政府行政改革中有关官僚制组织所存在的问题，我们同样存在，因此，虽然“无缝隙”一词未被我们采用，但是追求公众的零成本，为公众提供最大的便利方式，同样也是我国行政改革的目标，这些措施具有现代民主政治的共性，即将公众的利益放在头等重要的位置上，实现这一目标是对民主执政和执政为民的合理解释。

[注释】

[1]胡宁生：《中国政府形象战略》(序言)，中央党校出版社1998年版；

[2]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年第6期；

[3]王运生 “当代民主行政的价值、构架与生态环境”，《中国行政管理》2000年第6期；

[4]祝灵君、聂进：“公共性与自利性：一种政府分析视角的再思考”，《社会科学研究》2002年第2期；

[5]拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府》，中国人民大学出版社2002年版；

[6]奥斯本、盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版。