全球环境基金与中国

　　摘 要：笔者从全球环境基金核心概念的解析入手，通过逐层分析，试图解答3个问题：（1）作为一个为发展中国家提供赠款的全球环境基金是否为中国等发展中国家提供真正的赠与；（2）作为最大的发展中国家，中国在这一国际环境组织中发挥着怎样的作用；（3）未来，中国在其中的作用又会走向何方。
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　　关键词：全球环境基金；中国；赠款；增量成本

　　Abstract:Beginning from the explanation of the core concepts of Global Environmental Facility, this paper analyzes three problems. The first is whether Global Environmental Facility, as an international government organization providing grants for developing countries, have truly done justice to China. The second is what role China plays in this organization as the biggest developing country. The third is concerned with the future role of China in the organization.

　　Key words: Global Environmental Facility; China; grant; increment cost
　　
　　约翰•贝拉米•福斯特在《生态危机与资本主义》一书的第一章开头引用了1963年蕾切尔•卡逊谈论“环境污染”问题时的一段话：回首历史，我发现了一个十分相似的情景。请诸位回想一下查尔斯•达尔文在发表进化论之后所引起的轩然大波。人类起源于先前生存的生物这一观点，被当时社会愤怒地拒绝了，而这种拒绝不仅来自对科学一无所知的公众，而且也来自与达尔文同在科学领域工作的同行们。许多年之后，《物种起源》所阐述的观点才得以确立。如今，知识界已很少有人会否认生物进化的事实了。然而我们当中却有许多人拒不承认这样一个显而易见的推论，即影响着与人类具有进化渊源的成千上万物种的环境，也同样在影响着人类。［1］
　　 在卡逊的时代的确有许多人拒不承认这一推论。但是，在已经步入了21世纪的今天，如果还有人否认这一推论，那么他将被看作是异类。同样是后知后觉，但影响却相去甚远。前一种后知后觉，也就是对于抵触达尔文进化论的人而言，其影响仅仅是晚了些年头认识到猴子是人类的近亲；但是后一种后知后觉，也就是对于拒绝生态理论的人而言，其影响却是从1963年至今①的四十五个年头全球范围内的环境污染以几何级逐年增加！也就是说，那些曾经拒绝生态理论的人们在不知不觉中残害着全人类②。既然全人类在面对环境污染威胁时是不分民族、肤色、国籍、贫富的，那么这种环境面前“人人有责”③就构成了全人类共同治理环境污染的动力。因此，在全球环境治理和生态理论的大方向指引下，各种各样的环境国际组织如雨后春笋般涌现到国际舞台上，其中，较为特别的就是全球环境基金（GEF）。说它特别，是因为全球环境基金（GEF）是为各主权国家提供环境治理经费的国际组织。它是以改善全球环境为目标的国际金融组织，为发展中国家提供赠款，帮助其开展有益于全球环境的活动。［2］1那么，全球环境基金的赠款是否是对发展中国家真正的赠与呢？作为最大的发展中国家，中国在这一国际环境组织中发挥着怎样的作用呢？未来，中国在其中的作用又会走向何方呢？笔者尝试着从解析全球环境基金的几个专有名词入手，回答上述问题。
　　
　　一、全球环境基金专用名词的概念解析
　　
　　想要全面了解中国与全球环境基金的关系就必须先了解环境全球基金对发展中国家的赠款到底是否像字面上理解的那样轻松。
　　（一）赠款（grant）
　　“赠款”一词之所以重要，是因为它听起来是一种不需要偿甚至是不承担任何义务的款项。单从字面来看，全球环境基金似乎是一个国际慈善机构，一味地向发展中国家提供治理环境的资金而不求回报。但事实上，在全球环境基金中同时存在着贷款、赠款、信贷、直接投资等多种截然不同的融资类型。全球环境基金工作的10项业务原则中的第二条是这样陈述的：“GEF将提供新的、额外的赠款和优惠资金，以满足为实现公认的全球环境效益而采取措施的议定的额外成本。”［2］6也就是说，只有“额外成本”或者叫做“增量成本”才能够获得赠款。这种定位，一方面使得获得赠款的资格审查甚为严格，另一方面也使得赠款的金额大幅缩水，因此，这种赠款并非像听起来那样慷慨。
　　（二）增量成本

　　试图全面解析“赠款”就必须解释“增量成本”这个全球环境基金的核心概念。 “可持续发展的理念已被世界各国广泛接受。各国首先在国家层面上开展可持续发展的行动，这符合各国自身的利益。但是，对许多危害全球环境的问题，如气候变暖、生物多样性丧失、持久性有机污染物、国际水域污染等等，仅靠在各国自身发展需要的层面上开展活动，还不能满足在全球范围实现可持续发展的需要。这就需要采取一个国家自身发展所需之外的更多行动。这种附加行动可以产生全球都能分享的附加效益。而实施这种附加行动的成本，往往超出了一个国家为实现其自身发展目标所需的成本。GEF把这种附加行动的成本叫增量成本。GEF为其各业务领域仅提供增量成本部分的资金支持。”［2］137可见，增量成本是一个差值，而不是全部的项目资金。这个差值等于全部项目资金减去只能达到本国一国利益目标的替代方案的成本。这也就是对一个国家选择全球利益方案、而不仅仅是本国自身利益进行环境治理的一种补贴和鼓励的资金。
　　（三）项目基线
　　对应于“增量”概念，则存在于GEF项目“基线”的概念。所谓基线，就是一些已经确定要进行的工作或活动，归属或服务于国家发展的优先内容，并构成设计和实施GEF项目的基础。通过实施GEF项目，项目的“基线”工作或活动可以产生和扩展环境效益。［2］7鉴于各个国家的各种基线是动态的和演进的，因此，对于更复杂的情形，GEF一般采用为总体发展目标制定的基线，而不是为估算一项个别的GEF额外成本而特地形成的基线。［2］274这样做既可以减少估算基线的人力物力，也可以使基线的建立更加透明可信。
　　（四）融资
　　全球环境基金作为一个国际金融组织，其资金的来源必然备受关注。GEF对项目融资的概念进行了定义：融资是由GEF各机构或者其他非GEF机构所承诺的项目资金，这些资金对于实现GEF项目目标非常关键。GEF项目融资的来源包括：（1）来自GEF的执行机构和实施机构自身的融资；（2）受援国政府以配套资金方式提供的融资，例如用于基线活动或基础活动的资金，这些活动是项目工作必需的，或者没有这些活动项目就无法实施；（3）为同一项目从其他机构带动的资金，这些机构包括其他的多边机构、双边发展合作机构、非政府组织、私营部门以及受益方。［2］9-10

　二、中国在全球环境基金中的作用分析
　　
　　中国在全球环境基金中具有双重角色：受援国和捐款国。除此之外，中国还是全球环境基金的成员国。
　　（一）举足轻重的成员国
　　中国在全球环境基金这个国际组织中活力四射。首先，自1990年11月以来，中国作为25个创始国之一，参与了全球环境基金的建立；其次，中国和几个大的GEF捐款国（如美国、日本、德国等）一样，一直拥有一个独立的理事席位；再次，GEF的第二次成员国大会①于2002年10月在中国北京召开。 
　　另外，中国在全球环境基金的决策过程中发挥着举足轻重的作用。例如在资金分配框架（Resource Allocation Framework, RAF）的模式选择这个至关重要的议题上，中国发挥了极大的作用。最终，中国与欧盟提供的“筛选模式”②获得了较多的支持，在事实上压倒了美国坚持采用的“单个国家分配模式”③。
　　（二）受资助最多的受援国
　　中国是获得GEF资助最多的国家。截至2006年12月，中国GEF项目（指国家项目）获得的GEF赠款和赠款承诺已经达5.3亿美元。表1显示了中国获得全球环境基金资助的各业务领域资金的分布情况和资金资助各业务领域的项目数量。［2］104-105
　　
　　（三）发展中国家中捐资最多的捐款国
　　中国从GEF试运行期开始就一直对GEF增资捐款，是少数几个对GEF捐款的发展中国家之一，是发展中国家中捐款数额最大的国家。中国对第一期、第二期、第三期和第四期GEF信托基金的捐款数额分别为560万美元、820万美元、951万美元和951万美元。［2］105增资变化曲线见图1。
　　
　　三、全球环境基金中的中国将何去何从
　　
　　由此可见，现阶段中国在全球环境基金中的作用举足轻重。那么，未来的中国将会在全球环境基金这一国际政府间组织中何去何从呢？
　　环境污染治理方面的支出，对于人口严重超载的中国来说的确是个沉重的包袱，因而国际上能够提供给中国的帮助是越多越好。那么，对于中国来说，全球环境基金提供的经费到底能有多大帮助呢？一方面，中国每年在环境污染治理方面的总投入从2001年的1 106.6亿元人民币，逐年增加提高到2006年的2 567.8亿元人民币（图2）。另一方面，截至2006年12月，中国从全球环境基金所获得的赠款和赠款承诺为5.3亿美元（约合40亿元人民币）。这样巨大的数字差距在图2中可以更直观地表现出来。
　　这种巨大的数字差距足以表明全球环境基金对中国的赠款在中国治理环境污染方面所占比重并不大。也就是说，对中国而言，全球环境基金的援助并不是非常重要或者不可缺少的。

　　然而，中国更应重视全球环境基金作为一个跨国治理主体和国际机制的作用。凯瑟琳•斯金克和马格里特•E•凯克认为，跨国治理是一种发展趋势，而且在环境领域显得尤为突出。［3］在这种跨国治理中，治理主体既包括传统意义上的主权国家，也包括新兴的政府间组织和非政府组织。在当今的国际社会中，根据共同的利益，国家认为它们之间的相互关系受到了一套共同规则的制约，而且以其构建了共同的制度。［4］因此，全球环境基金既可被看作一个跨国治理主体，同时也可被认为是一个国际机制。在全球环境基金中，中国可以通过自己的成员国身份对该组织以及参与其中的其他国家有一个平等对话的平台，同时中国也可以参与该组织的规则制定。就像笔者在第二部分中提到的“资金分配框架的模式选择”例子一样，中国可以在这一国际机制中提出符合自身利益的提案并在讨论环节中与其他国家进行平等磋商达成最后共识。通过这样一个过程，中国不仅能够以符合国际规则的方式达到自身的期许和目的，同时也可以塑造绿色的国际形象并以此替代（或减轻）“异质国家”这一传统的不良国际形象。
　　
　　四、结语
　　
　　综上所述，笔者认为：第一，全球环境基金确实对发展中国家赠款，但是建立在“增量成本”和“项目基线”等概念的严格界定之上的，这不仅使得获得赠款的资格审查甚为严格，而且更重要的是使赠款的金额大幅缩水；第二，中国在全球环境基金中的作用可被概括为举足轻重的成员国、受资助最多的受援国以及发展中国家中捐资最多的捐款国；第三，虽然援助并非不可缺少但国际机制作用对中国而言更加重要，中国未来将会更加深入地参与其中，并将发挥更重要的作用。
　　
　　参考文献：
　　［1］约翰•贝拉米•福斯特.生态危机与资本主义［M］.上海：上海译文出版社，2006：1.
　　［2］朱光耀.全球环境基金与中国可持续发展［M］.1版.北京：中国财政经济出版社，2007.
　　［3］MARGARET E EECK，KATHRYN SIKKINK. Activists beyond borders: advocacy net works in international politics ［M］.［S.l.］:Cornell University Press，1998.
　　［4］HEDLEY BULL.The anarchical society:a study of order in world politics［M］.New York: Columbia University Press，1977：13.