论和谐社会运行保障机制的风险与对策

摘要：社会保障机制是社会机制良性运行的重要前提和条件，建立和健全社会保障机制是构建和谐社会应有之意。当前，我国社会保障机制在运行过程中存在着诸多危机和风险，正确认识这些危机和风险，制定行之有效的社会保障对策，对于构建和谐社会和完善社会保障体系，有着重要的意义。
　　关键词：和谐社会；社会保障机制；风险；对策
　　中图分类号：Ｃ1文献标识码：A文章编号：1812-2485（200８）0３-0039-013
　　
　　胡锦涛在十七大报告中指出“社会保障是社会安定的重要保证。”社会运行机制是社会学研究的重要内容，在新的形势下，弄清社会运行保障机制的社会学含义及我国当前社会运行保障机制中存在的风险，正确制定行之有效的社会保障对策，对于构建和谐社会和完善社会保障体系，有着重要的意义。
　　
　　一、几个概念
　　
　　１. 和谐社会的社会学含义
　　多数社会学学者都认同，社会运行大体可以分为三种类型：良性运行、中性运行和恶性运行；与之相对应，社会的发展有三种模式：协调发展、模糊发展和畸形发展。社会的良性运行和协调发展，指特定社会的经济、政治、文化三大系统之间以及各系统内不同部分、不同层次之间相互促进，同时，社会障碍和社会失调等因素被控制在最小的限度和最小的范围内。中国社会学会长、中国人民大学教授郑杭生认为，和谐社会就是全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，用社会学的术语来表达就是良性运行和协调发展的社会。
　　2. 社会保障机制
　　社会保障机制是社会机制良性运行的重要前提和条件。社会运行保障机制的主要功能是保障社会成员的基本生活条件，消解危害社会运行安全的社会因素，确保社会的良性运行。社会保障对象有二：一为社会成员。保障他们能满足基本社会生活，不致因社会经济的影响或者年龄的影响而丧失生存能力；二为社会制度。保障社会制度的连续性、稳定性和有效性。这两者相互影响、相互依赖，社会成员的社会保障以社会制度的保障为基础，社会保障是民生之安全网，是构建社会主义和谐社会的基石，是解除国民诸多后顾之忧、增强国民信心与安全感的制度安排。
　　３. 风险的社会学含义
　　德国著名社会学家乌尔里希·贝克在1986年就提出了“人类进入了风险社会”的论断。他指出：“风险是个指明自然终结和传统终结的概念。或者换句话说：在自然和传统失去它们的效力并依赖于人决定的地方，才谈得上风险，风险概念表明人创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的结果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防行动以及相应的制度化措施战胜种种(发展带来的)副作用。”[1]英国当代社会学家安东尼o吉登斯把社会风险分为外部风险和人造风险。所谓外部风险是指“外部的、因为传统或自然的不变性和固定性带来的风险。”而人为制造的风险“则是由于我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是我们没有多少历史经验的情况下产生的风险。”[2]人类社会在二十世纪以前，各国所面临的主要风险是外部风险。从二十世纪开始，整个社会所蕴藏的无数显性或隐性的“人造风险”开始影响各国，这些“人造风险”成为各国制定政策的主要依据。
　　
　　二、当前我国社会运行保障机制存在的风险
　　
　　改革开放后，中国社会进入了全面的发展和转型时期，在此期间，由于社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系、分配关系日益多样化，旧的矛盾没有完全解决，新的矛盾又突如其来，由此产生的危机和风险遍布当前的经济、政治、文化、社会等领域，成为制约社会保障机制良性运行的重要因素。
　　１. 失业率居高不下
　　根据国家统计局的数字，1992年的我国城镇登记失业率为2.3％，到1993年城镇登记失业率上升到2.5％，1994年登记的失业率为2.8％，1995年增到了2.9％，根据2000年第五次人口普查的数据资料显示，中国城镇失业率为8.3%。2002年至2006年城镇登记失业率均保持在4.0%至4.3%，这虽然在国际上还是较低的事业水平，但是这只是“登记的失业率”。在国际上，国际劳工组织(ILO)，美国劳工统计局(BLS)，对失业的定义都是明确而统一的。根据美国劳工统计局的定义，失业者是指那些16岁以上的、在三周内没有就业，愿意并且随时可以就业的劳动力。如果按照BLS的标准，有相当多的失业人口没有被统计到失业人口中，比如下岗职工、国有企业中的隐性失业人口，还有农村剩余劳动力都不算失业。学术界比较认同的观点是，目前国内的实际失业率保守估计至少在10％到12％或以上。这就意味着我国约有1.5到2亿多的失业人员，这个数字相当于整个印度尼西亚的人口，甚至相当于美国的人口三分之二。我国当前庞大的失业群体和如此高的失业率已经严重超出了警戒线，给社会保障机制带来了沉重的压力，这2亿人的社会保障问题解决不好，将直接关系到社会的稳定和和谐社会的构建，危害到社会主义建设事业的大局。

　　2. 收入差距继续拉大
　　国际上通常用基尼系数作为分析收入差距的工具，基尼系数是社会成员的总体收入分配状况与绝对平均分配状况的相对差距。基尼系数在0.2以下社会收入绝对平均，0.3-0.4之间为收入分配较合理，0.4是国际公认的警戒线。根据世界银行等机构基于中国国家统计局城乡住户调查数据的计算，中国的居民收入基尼系数在1980年为0.32，说明收入分配比较平均；而后因为农村改革导致的城乡差距缩小，到1984年下降到0.26的低点。但此后持续上升，到2001年已经达到0.45，超过了国际公认的收入分配不平等警戒线。有些计算说明，近几年来基尼系数还在继续上升。根据世界银行提供的127个国家近年来收入分配不平等状况测量指标，基尼系数低于中国的国家有94个，高于中国的国家只有29个，其中27个是拉丁美洲和非洲国家，亚洲国家只有马来西亚和菲律宾两个。按基尼系数由低到高的顺序，中国与几个拉美和非洲国家并列于第95位，列入少数收入分配不平等程度很高的国家之一。中国发展研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，目前城镇最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约31倍，城乡合计，全国最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约55倍。孔子曰“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”[3]p179收入差距的过分悬殊必然会引发社会的不安，低收入阶层的社会保障不能解决，必将引发整个社会运行的恶化。
　　3. 社会保障制度性风险
　　新中国成立后，我们建立了与计划经济相配套的社会保障制度，但当时的保障水平比较低，效率不高。改革开放以后，尤其是党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标后，我们开始探索建立健全与市场经济相适应的社会保障体系，并相继建立起医疗保险、养老保险、失业保险和工伤保险等制度。这些保险制度是我国社会事业发展的重要组成部分，对于实现科学发展、促进社会和谐有着不可替代的重要作用。同时我们更应该正视我国当前社会保险制度自身存在的体制性风险问题，以便我们更好地认清问题，制定对策，完善我国的社会保障制度。
　　（１）总体社会保障体系不规范，各省、市、自治区乃至各单位各自为政的现象较为突出。一是各省、市、自治区都有自己的社会保险的相关规定，企业和事业单位的规定有不同，这成为制约社会保险事业统筹发展的瓶颈；二是许多社会保障表现为“单位”小社会保障。所谓“单位”小社会保障，就是保障依赖自身所在或在编的“单位”。相同的或相似的单位，对所谓人员的保障范围、保障方式相同或相似，不同的单位对所属人员的保障范围、保障方式就有很大的差异。三是我国还没有在全国范围内建立起统一的与个人身份对应的人账户，给保险金的缴纳和转移等带来了诸多难题。
（２）是社会参保的覆盖面不高并且很不平衡。据统计，截至2004年底，在7.5亿多就业劳动者中，只有1.2亿多人参加了基本养老保险；在1.4亿老年人中，只有4100多万人享有退休养老金；在5.4亿多城镇人口中，只有1.2亿多人参加了基本医疗保险；参加工伤保险的劳动者还不到7000万人。同时在各大参保人群中，机关、事业人员人数最少，但受保障程度最高，全民企业职工次之，集体企业职工再次之。农民人数最多，但受保程度最低。中国有13亿多人口，70%左右在农村，与城市相比较，我国农村的社会经济发展水平还很低，社会保障制度也不完善，有许多空白。相当地区的农民看病、就医、用药出现困难。有些地方随着生产力发展，生活水平提高了。但由于疾病出现，导致贫困户中的70%由于疾病致贫返贫。我国是农业大国，农民的社会保障问题是一个举足轻重的问题。
　　（３）是管理体制不顺，业务交叉现象严重。一是部门分割，切快管理，画地为牢，各自为政，既不能适应分散风险的社会化要求，也难以提高管理效率，降低管理成本。二是政、事、企三者合一，宏观间接管理与微观直接管理不分、立法、监督与经办操作职能集于一身，不仅缺少监督制约机制，在这种情况下，挪用滥用社会保险金难以避免，留下漏洞，而且难以界定和强化管理责任，无从提高管理水平，损害社会保障形象和受保人的信心，影响改革声誉。
　　（４）制度性财政困难。我国现行社会保障费用由国家、单位、个人三方面承担，国家财政理应负担部分社会保障责任。但事实上，国家财政能力和企业在很大程度上难以应付经济转轨时期过旺的资金需求。一些地区出现停付、欠付、减付养老金的现象，有的地区基金收缴率甚至低于70%，这一趋势已严重危及现行社会保障制度的正常运转。同时，从社会保障资金的财政缴纳分配上，极为不公平。目前我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的20%多，而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数70%的人口，中央财政收入和省级财政收入占全国财政收入的比重，所供养总数仅占30%。
　　
　　三、构建建和谐社会运行保障机制的对策

　　
　　十七大报告指出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。”依据十七大精神的总要求，应该着力从以下几方面入手，最大限度的克服当社会保障机制运行中的风险，努力构建和谐的社会保障运行机制。“
　　1. 扩大社会保障范围，深化保障功能
　　要创造条件，逐步打破身份、地域界限，对所有公民一视同仁，将全体社会成员都纳入保障体系，使社会保障具有全方位的保障功能。除了基本的养老、医疗、救助等保障制度外，根据人的生命周期的不同阶段的设定不同保障体制和保障对象，以适应人口老龄化、就业方式多样化、城镇化加快的特点，有计划地把应该纳入而未纳入的人切实纳入进来，真正实现“应保尽保”，让各种社会保障伴随每一个公民“从摇篮到坟墓”的全过程。
　　2. 我国现行的《社会保障法》、《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利和优抚法》等不能够与日益发展的社会保障情况相适应，为此应该抓紧制定、颁布更为完备的社会保障法，明确社会保障的基本目标和管理办法，既要充分吸收外国社会保障法规中的合理内容，又要结合我国国情，做到既完备、又公正，合理分配财政资源。在全国统一法规和制度的体系下，逐渐摆脱从政策制定到资金统筹由各省、自治区、直辖市自己操作，甚至地市或县市操作的现象，真正在全国范围内实现社会保障的法律与制度的统一。
　　３. 切断单位与个人的社会保障联系，约束和激励公民建立个人社会保障账户
　　变现行社会保险制度执行过程中的“国家与单位、单位与个人、国家与个人”的复杂交织关系变为“单位与国家、国家与个人”的简单关系，铲除单位与个人之间容易的产生社会保障纠纷的制度根源。每一个公民都要建立与自己身份证号码相一致的个人社会保障账户，不受其自身状况、工作单位经济效益及领导人的行为方式的影响，凭个人账户既可以享受国家统筹的基础养老保障待遇，又可以便捷地转移或者缴纳保险金等。
　　４. 建立健全农村社会保障体系
　　当前农村社会运行保障机制的构造主要体现在社会成员的基本生活保障上，要解决10亿农民老有所养，老有所依，老有保障的问题，必须进一步建立健全农村社会保障体系。我们国家在这方面进行了有益的探索，但是农村的社会保障工作千头万绪，到现在并未从根本上解决农村的社会保障问题，因此尽快寻找新办法，出台新措施，建立起整套系统的养老、劳动、医疗、生育、病残等的生活保障体系，已成为当务之急。
　　建立和健全覆盖城乡的社会保障体系，并非朝夕之功。只要我们认真落实十七大精神，增强风险意识，贯彻以人为本的理念，探索行之有效的社会保障改革措施，就能够最终完成全社会运行保障机制的构建，从而消弭影响社会运行安全的社会因素，确保社会的良性运行。
　　
　　参考文献：
　　[１]贝克.自由与资本主义[M].路国林译.杭州:浙江人民出版社，2001．
　　[２]安东尼·吉登斯.失控的世界[M].周红云译.江西:江西人民出版社，2001.
　　[３]论语[M].太原：山西古籍出版社，1999.