社会公众与中央银行、中央银行与商业银行两重委托代理关系上的激励冲突,使得最后贷款人的行为有可能偏离社会公众目标,这是代理问题造成监管失灵的主观原因。从客观上来看,造成监管失灵的外部原因还有:①成本与收益的时间不一致性问题。也就是说,目前最后贷款人干预的未来可能显现出来的成本远远高于当期收益,但是政策制定者必须考虑到使经济短期运行最优,“他们的任期太短,甚至不能保证持续到下次危机”,因此,当前干预带来的收益现值可能会高于未来成本的现值,任何可能的收益都会被归功于当前的干预;②信息不对称带来的判断失误。这也可称为是造成监管失灵的客观原因,信息不对称的存在使监管永远处于一个动态的决策过程中,一方面做出正确的判断是有难度的,另一方面对监管有效性进行判断的标准也是很难确定的,在此时正确的监管到彼时就不再正确了;③信息披露制度不完善导致对监管者监管的弱化。尽管近年来对监管政策的“透明化”的呼声越来越高,但最后贷款人在政策制定上,仍然主要是按照传统的“保密”的原则来操作,特别是在最后贷款人政策的决策过程中,为保证中央银行拥有相机抉择的能力普遍采取“建设性的模棱两可”的原则,决策过程的非透明化实际上也软化了对监管者自身的约束及弱化了对监管失灵责任的追究。
二、监管分设前提下的最后贷款人的委托代理问题
中央银行集货币政策和银行监管职责为一身时将面临“内部角色冲突”问题。如果从委托代理理论的视野来观察,这种内部角色冲突的起因也可归纳为代理人的激励冲突问题。中央银行(最后贷款人)作为社会公众的代理人同时承担了两类代理职责:一是维持货币供应量的稳定增长;二是通过银行监管维护金融稳定。这两类职责彼此存在着博弈关系,如果代理人偏重一种职责的履行会导致对另一种职责目标偏离。如,作为银行监管者,央行可能会更倾向于尽可能少地采取不利于银行体系利益的政策,从而导致监管捕获或监管宽容,当银行陷入流动性危机时,它总是倾向于发放最后贷款人贷款,这样做会带来通胀的压力,当最后贷款人贷款损失后,它不得不牺牲货币政策的稳健目标,用发行钞票的办法来弥补损失,这实际上是将损失分摊到了社会公众的头上。
为解决“内部角色冲突”问题而提出的监管分设,实际上是为社会公众寻找了两个代理人,一个是中央银行,它专司货币政策,为维护稳健的货币政策也要对金融稳定服务;一个是监管机构,它专司银行监管职能,为维护银行系统的公平、效率和稳定的秩序负责。在中央银行与监管当局之间也是委托代理关系,中央银行依赖监管当局提供的银行现场和非现场监管信息来进行货币政策的决策,当银行危机出现时,依靠监管机构提供的信息决定是否进行最后贷款人救助。监管机构依赖中央银行提供有利于银行业生存发展的稳定的货币政策,如果中央银行的货币政策不利于银行正常的生存和发展,监管也就失去了意义。当危机来临时,由于监管机构不具备最后贷款人的功能,其自身是无法组织救助的。
制度中的多层委托代理关系委托代理关系中普遍存在的激励冲突问题,并没有因为多增加代理人的分权制度而减少,而恰恰相反,导致了激励冲突的复杂化。也就是说央行的“内部角色冲突”问题伴随着监管职能的分离而“外部化”了。
