我国中央银行最后贷款人救助机制的探讨(2)

　　我国部分城市信用社､信托投资公司和证券公司等金融机构风险的积累和暴露，与出资人投资动机不纯和管理人员违规经营有着直接的关系。央行在动用公共资金对有问题银行､券商提供救助时，在以其他机构为接管主体或重组主体的情况下，央行对造成有问题金融机构的投资者和管理人员施加影响的手段不多。在央行投入救助资金而机构最终被迫关闭的情况下，因为有时司法介入不及时､采取的措施不当或对违规经营者罪责追究过轻等情况，致使违规经营造成的损失和其责任人员承担的责任严重不对称，其示范效应形成了较高的道德风险，并削弱了救助机制的作用效果。此外，金融监管职能分离后，依照现有的紧急再贷款管理制度，央行很难直接追究违规使用救助资金的有关高管人员的责任，对违规操作者的惩戒作用有限。

　　(四)救助的合作机制有待进一步健全

　　虽然在总行层面，央行建立了“一行三会”联席会议制度，构筑了央行与三大金融监管机构沟通交流的平台，但这种非正式的制度安排在央行的分支机构层面尚未充分发挥其作用，尤其是金融监管信息共享机制不完善，很难确保央行分支机构获取金融监管信息的时效性和全面性。面对金融的全球化､衍生工具的普遍使用对银行流动性带来的影响以及国际资本流动的增加，金融监管信息交流共享机制的不健全，使得对最后贷款人制度的需求的评估更为困难和更为复杂，有可能成为最后贷款手段失灵的诱因。此外，被救助的金融机构大多数隶属于地方政府部门，在金融机构出现经营危机时，有些地方政府往往以财力不足为由向中央银行借款并久欠不还，使金融风险由地方向中央转移，挤压了央行最后贷款人的操作空间。再者，在救助过程中，央行与金融监管部门的协作机制仍有待改进。在金融机构发生支付性困难时，央行和金融监管部门缺乏必要的交流平台，在实施对金融机构救助的分工与协作上也缺少具体的制度安排。

　　四､完善我国央行最后贷款人救助机制的策略

　　我国央行救助机制的完善应统筹考虑完善相关法律法规､建立对有问题金融机构的诊断反应机制等内容，同时应兼顾救助机制的市场化方向。

　　(一)建立和健全央行最后贷款人救助的法律制度

　　应参照国际上成熟的做法，由全国人大常委会制定专门的最后贷款人救助的法律。为确保国家资金的安全，须明确规定央行必须作为救助行动协调各方的主协调方(以政府为出资主体的情况除外)。制定清晰的最后贷款标准。在对失败金融机构与可挽救机构进行区分的基础上，对可挽救的机构可通过注入流动性支持或出售给第三方等方式进行重组，对缺乏有效资产价值与合理经营规划的失败机构，则应当立即实施接管或依法予以撤销(关闭)。[8]

　　(二)建立有问题金融机构诊断和快速反应机制

　　一是央行要高度关注宏观经济政策和宏观经济金融趋势。不仅须关注总体价格水平，而且要注意资产价格水平，并基于对经济形势的综合判断做出正确的政策决定。二是央行应尽快建立健全金融风险监测评估体系，以及时全面准确地计量金融系统和单个金融机构的风险状况，发挥金融风险预测､预警功能。三是在风险评估基础上，建立对高风险金融机构的风险提示机制。央行在对风险金融机构进行提示时，可抄送政府和监管部门，以引起多方共同关注金融机构的经营情况和风险状况。四是可考虑引入一种类似于美国金融监管当局所采用的快速纠正行动机制。央行应协调金融监管当局根据资本比率来对金融机构采取纠正措施。资本充足率越低，则纠正行动越严格。[9]快速纠正机制的实施有助于央行在早期就重视金融机构的问题，并且降低处置问题的成本和对市场的不良影响。

　　(三)兼并､重组应成为央行救助和处置有问题金融机构的主要形式

　　央行在有问题金融机构兼并重组过程中的角色，应由主导逐步转为引导，由直接参与重组转变为间接影响，由直接的注资转变为通过劝告､提供担保､信誉支持等手段促成市场机构提供救助资金或参与重组。[10]对于重组资本的引进，除了引进国有投资机构和大型国有企业､外资机构参与有问题金融机构的救助重组外，央行还可考虑引进支撑我国经济高速增长的民营机构参与到我国有问题金融机构的重组中来，以实现被重组机构资本结构的多元化和社会化。通过引进多种资金参与有问题金融机构的重组，有利于改善机构的治理机制和经营机制的转换，硬化财务约束，实现央行救助的真正目的。

　　(四)救助成本分担的社会化

　　从国际经验看，我国在完善中央银行最后贷款人职责时，还应研究和建立其他类型的流动性危机防范化解机制，包括:一是建立各级金融稳定专项基金，财政提供资金支持；二是由中央银行牵头，各金融机构联合注资；三是由各有问题金融机构自己承担部分责任，中央银行适当参与救助；四是尽快出台存款保险条例，加快建立存款保险制度。

　　(五)进一步健全救助过程中的责任追究机制

　　在完善最后贷款人相关法律制度的同时，应尽快修订《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》中的罚则规定，增加行政处罚条款，并加大对相关责任人的处罚力度，使中央银行能够主动维护救助资金的安全，提高救助资金的使用效率。行政处罚的对象包括:一是违规使用救助资金的机构及其责任人；二是在救助过程中，有问题金融机构中不合作､不作为的责任人；三是被救助的有问题金融机构有违规行为的投资者和管理人员。同时，应在相关的监管管理办法中尽快增加对造成有问题金融机构的投资者和管理人员的罚则条款，对那些造成最后贷款损失的金融机构的股东，必须取消其出资､参股其他任何金融机构的资格，对于经营者，则取消其金融从业资格并禁止其终生从事金融业。司法部门应以最快的时间办理央行移送的被救助机构涉嫌违法犯罪人员案件，依法惩处犯罪分子。

　　(六)改进最后贷款人救助合作机制

　　一是建立自上而下的包括央行､金融监管部门和财政部门等多方的信息交流共享机制，确保央行能够掌握行使最后贷款人职能时充分的金融监管信息。二是财政部应协调各省归还央行专项借款资金，督促地方财政部门建立区域金融稳定专项基金，承担起救助地方性金融机构时财政资金运用的责任。在采取重大的金融稳定行动时，央行还应告知财政部门并征询其意见。三是明确央行和监管部门在有问题金融机构救助过程中的分工和协作，避免职能重叠和交叉。

　　参考文献:

　　[1]汤凌霄.我国经济转型期隐性最后贷款人问题研究[J].金融研究，2005，(12).

　　[2]大卫·福克兹-兰道卡尔·约翰-林捷瑞恩.迈向金融稳定的框架[M].北京中国金融出版社，1998.

　　[3]林平.完善我国中央银行最后贷款人制度的思考[J].南方金融，2004，(10).

　　[4]庞继英.金融稳定再贷款管理手册[Z].2005.6.

　　[5]银行证券重组方案获批 上市计划将很快启动[DB/OL].http://11.129.2.143/index/showdoc.sap，2006年11月27日.

　　[6] 于宁.细解央行再贷款[J].财经，2005，(15).

　　[7] 阙方平.有问题银行处置制度安排研究[M].北京中国金融出版社，2001.

　　[8] 刘士余.银行危机与金融安全网的设计[M].北京经济科学出版社，2003.

　　[9] 查理士·恩诺克，约翰·格林.银行业的稳健与货币政策[M].北京中国金融出版社，1994.

　　[10] 高文志.论我国证券公司危机救助的市场化[J].投资研究，2006，(4).