我国中央银行最后贷款人救助机制的探讨(1)

摘要：最后贷款人救助机制是中央银行维护金融稳定的基础机制。在我国央行监管职能分离､金融监管共享机制尚未健全的背景下，研究如何发挥中央银行最后贷款人救助机制的作用并完善此机制，对我国防范金融风险具有重大意义。本文在研究了最后贷款人救助理论的基础上，分析了我国转轨时期央行实施金融救助的措施和成效，讨论了制约我国央行最后贷款人救助机制作用的主要因素，最后提出了完善我国央行最后贷款人救助机制的对策建议。

　　关键词：央行，最后贷款人，救助机制

　　近年来国内不少学者比较深入地讨论了我国央行执行最后贷款人角色时央行的行为特征，如再贷款的长期化､利率偏低､担保抵押手续的不健全等，但从中央银行最后贷款人角度来考虑如何对金融机构实施救助的论述较少。在我国央行监管职能分离､金融监管共享机制尚未健全的背景下，中央银行最后贷款人在金融机构出现危机时该如何及时进行救助､降低救助成本，有效防范系统性风险，值得进一步探讨。

　　一､最后贷款人救助的理论基础及实践应用

　　(一)央行最后贷款人实施救助的理论简述

　　最后贷款人(Lender of Last Resort，简称LOLR)是指在实行部分准备金和央行垄断货币发行的前提下，中央银行为将引起的流动性需求非正常增长的不利冲击，在其他市场来源不能满足这种流动性需求的情况下，对银行(金融机构)所采取的相机提供紧急流动性的制度安排。[1]它是政府出于公益而产生的一种公共产品，用于弥补市场失灵的流动性危机处理机制。

　　最后贷款人救助不仅仅指中央银行提供流动性的信用救助，还包括在提供信用支持时的增资扩股､对银行(金融机构)的接管､重组等措施。银行等金融机构具有天然的脆弱性，当出现流动性问题时，就有可能发生挤兑倒闭和传染性银行危机。央行行使最后贷款人的主要目的是消除存款人及其他债权人的恐慌心理以及稳定金融市场，防止市场失灵产生的银行失败和系统性风险，以及由此而导致的严重的负外部性。

　　(二)最后贷款人的一般做法

　　基于对银行危机的研究，Francis Baring在1797年提出了LOLR的概念。后经桑顿(Henry Thornton，1802)和巴杰特(Walter BAGEHOT，1873)等人将这一概念系统化。大卫·福克兹-兰道和卡尔·约翰-林捷瑞恩等学者总结了最后贷款人制度的一般情况后认为，对于中央银行来讲最为关键的做法是，只向那些有清偿力的公司提供贷款，并且允许让失去清偿力的机构破产。通常情况下，中央银行只对那些不实施救助可能会引起系统性风险但仍具有债务清偿力､确认无其他渠道的资金来源､流动性困难的银行提供紧急救助。具体而言，央行紧急救助的内容可概括为:整个金融系统均可得到此服务，但仅对那些虽然失去流动性，但却具有清偿能力的机构；贷款的操作是很快的；仅提供短期贷款；仅按处罚性利率贷出；只有在抵押的情况下才提供贷款；按正常情况下保守的价格接受抵押；允许机构破产､关闭。[2]

　　(三)央行最后贷款人救助的实践

　　最后贷款人制度因形势发展的要求不断变化，主要体现为:一是最后贷款人救助对象扩大化。最后贷款人救助的对象由银行扩大至证券公司等非银行金融机构。如1997年，日本银行对陷入财务困境的山一证券提供特别融资并承诺保护公司资产，以防止市场混乱。二是最后贷款手段多样化。中央银行最后贷款手段由公开市场操作､再贷款､贴现窗口等基本形式，逐渐发展为中央银行票据､担保､承诺等多种形式。如1984年美联储对伊利诺斯大陆银行增加75亿美元融资并公开向社会承诺它将负责赔偿所有在该行存款的客户损失后，才使伊利诺斯大陆银行渡过危机。三是最后贷款人救助成本分担的市场化。Goodhart和Schoenmaker(1995)年研究了24个工业国家在20世纪80至90年代初发生的104起银行业危机案例之后发现，只有两例是中央银行单独拯救困难银行，其它案例中的有问题银行都通过中央银行､商业银行､存款保险计划以及政府联合提供的资金而得到挽救。[3]四是最后贷款主体多元化。一种由中央银行牵头，设立特别机构或专项基金提供财务援助。另一种是由中央银行授意，组织大银行集资救援。1998年，美联储协调高盛等16家机构向因投资失误面临清盘的美国长期资本管理公司注资重组，使公司摆脱了经营困境。

　　二､转轨时期我国央行实施最后贷款人救助的实践

　　在经济转轨过程中，我国金融业积累了大量的金融风险和历史包袱。这些历史包袱在转轨时期放大和集中暴露出来，使得央行不得不采取非常措施。自20世纪90年代中期以来，我国央行在实施资金救助的同时，对不同的金融机构实施了整顿､改革､注资､重组和兼并等综合措施，有效地防止了金融风险的蔓延。

　　(一)对信托公司和城市信用社进行救助和处置

　　1998—2000年，央行为化解城市信用社和信托投资公司等地方性金融机构积累的风险，对有问题的城市信用社､信托公司实施整顿。同时，大规模治理整顿“金融三乱”，全面清理地方乱集资､乱批设金融机构和乱办金融业务。央行在保证存款支付的前提下，对相对较好的地方金融机构采取整顿､改革､注资､重组和兼并等综合措施，恢复其经营能力；对少数严重违法违规经营､资不抵债､不能支付到期债务､经整顿救助无效的金融机构予以依法撤销。

　　通过整顿清理城市信用社和信托投资公司，有效地防止了金融风险的蔓延，维护了金融稳定和社会稳定。据统计，经过采取更名改制为农村信用社､商业银行收购､组建城市商业银行､停业整顿(撤销)等清理整顿方式，城市信用社法人机构由1998年的3290家锐减到2004年9月末的694家；信托投资公司经过清理整顿，150家信托公司退出了市场，59家信托公司恢复经营，信托业的风险基本消除。[4]

　　(二)对证券公司等金融机构的救助和处置

　　2001年以来，随着我国股市持续低迷，证券业开始步入低谷，证券公司和德隆系为代表的金融机构积累的风险开始爆发，造成了部分证券公司的危机。为化解证券业风险，支持资本市场的长期发展，2005年6月份以来，我国央行先后对申银万国等证券公司发放再贷款，提供流动性支持。另外，通过中央汇金公司注资证券公司，支持其加快重组步伐。2005年8月，中国银河金融控股有限公司成立，注册资本70亿元，其中55亿元来自中央汇金公司，15亿元来自财政部。2006年10月份，银河证券重组方案获批准。[5]

　　(三)以再贷款､票据和外汇注资等形式支持国有商业银行､农村信用社改革

　　据统计，央行在两次国有商业银行不良资产剥离过程中，发放给四大资产管理公司的再贷款金额达到12236亿元。为支持国有商业银行股份制改造，央行通过汇金公司注资600亿美元。此外，央行为支持农村信用社改革，向农村信用社发行1680亿元票据。[6]目前，国有商业银行和农村信用社经营机制得到转换，盈利能力增强，改革取得了阶段性成果。

　　综上所述，央行在支持我国金融业市场化转型过程中，成功地化解了经济改革过程中金融机构积累的各种风险，有力地推动了金融业改革进程并进一步健全了我国金融体系，初步形成了与我国国情相适应､具有我国特色的央行最后贷款人救助机制。
　三､制约我国央行最后贷款人救助机制充分发挥作用的主要因素

　　(一)对有问题金融机构救助的法律制度不健全

　　我国对银行､证券公司等有问题金融机构的救助和处理主要依据散见于《中国人民银行法》､《商业银行法》､《中国银行业监督管理法》､《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》､《证券法》､《金融机构管理规定》､《关于向金融机构入股管理规定》､《金融机构撤销管理条例》和《公司法》等法律法规中。尽管现行的法律制度对有问题银行的处置做了一些诸如实施救助､收购或兼并､中央银行接管､行政关闭和撤销､破产清算等初步的制度安排，但这些法律法规中缺少针对银行､证券公司等有问题金融机构处理的专门规定，没有明确中央银行在救助过程中的法律地位､救助的对象､救助的标准､救助介入的时机､救助的程序以及除了提供紧急资金救助外能采取的措施，如机构债务重组等，以致央行在实施救助过程中缺乏充分的法律依据。

　　(二)市场化救助机制有待进一步完善

　　由于市场化的救助机制不健全，我国中央银行在救助有问题金融机构时承担了救助的主要成本。主要表现为:一是在救助过程中较少使用市场化的手段，如兼并､重组等，被救助机构恢复经营能力的不多；二是风险分摊机制缺失，一旦某个机构出现流动性清偿或资本清偿问题，就无法通过分摊这种手段化解其风险；三是没有建立鼓励其他金融机构主动去化解有问题金融机构的支付风险的利益驱动机制，包括中央银行利用其最后贷款人角色鼓励其他健康机构向有问题机构提供流动性支持､承购有问题机构流动性较差的资产､向出现流动性困难的有问题机构提供资本支持，或者由中央银行向提供流动性支持的其他健康机构提供担保等；四是没有建立存款保险制度对有问题银行的损失风险及时给予补偿；五是在处理有政府参股的有问题金融机构时，没有采取行之有效的手段，促使地方政府通过再注资或者增加存款等，恢复公众对有问题金融机构的信任，消除面临的危机。[7]