试论劳动教养的保安处分化

劳动教养作为一项法律制度，在我国已经存在了40余年。长期以来，理论界关于劳动教养利弊得失的争论几乎伴随了劳动教养从产生到现在的整个过程，并且由于劳动教养有侵犯人权的嫌疑，因此废除劳动教养的观点占据着主导地位。特别是十六大报告和宪法修改建议中都涉及到了保障人权的问题，理论界关于劳动教养去留存废的新一轮争论又趋高涨。笔者粗浅地谈点一家之见，以期抛砖引玉。

　　一、观点聚讼

　　关于劳动教养本身存在的问题，理论界争论不大，但对于如何处理劳动教养，理论界则大致有三种观点：一是废除论，认为劳动教养是在没有犯罪行为的情况下所采取的措施。从保障人权、加强法治的要求来看，以一般违法行为推定其将来犯罪的可能性并进而给予剥夺自由的劳动教养，是很不合适的。同时认为，劳动教养是法治不健全时代的产物，在实际适用过程中弊多利少，易遭诟病，授人以侵犯人权之柄。因此，主张取消劳动教养。①二是保留论，即对劳动教养暂时不动，保留现状。三是保安处分★化，认为出于完善劳动教养立法和健全民主与法制建设的考虑，建议在修改的《刑法》中设立“保安处分措施”专节，并于该节规定劳动教养。同时，还应专门制定《劳动教养法》或者《劳动教养实施条例》，对劳动教养的有关问题，作全面细致的规定，以便实践中易于操作。①同时还有人认为，对现行的劳动教养制度，经改造后纳入刑法中的保安处分类型，并改名为劳作教养处遇或者教养处分。改造后的教养处遇主要适用于犯罪轻微者、劳改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑满释放后重新犯罪而被判刑劳改的人。劳动教养应当由人民法院裁决，公安机关执行。②

　　二、劳动教养存在的问题

　　现行法上的劳动教养是我国所创设的一项预防犯罪的制度。从1957年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》，迄今已有40多年的历史。在这40余年中，劳动教养制度几经变化。最初的劳动教养既是作为一种强制性教育改造措施又是作为安置就业的一种办法。劳动教养的适用对象包括：（1）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子、受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动能力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。直到80年代初，才取消了劳动教养是安置就业办法的提法，而使劳动教养成为纯粹的对经常违反治安管理法规、屡教不改，或有轻微犯罪行为、不够刑事处分的人所采取的一种强制性教育改造措施。1979年全国人大常委会批准、国务院颁行的《关于劳动教养的补充规定》还对劳动教养的期限作了明确规定，即1年至3年，必要时得延长1年。

　　从以上规定来看，劳动教养存在诸多弊端，主要表现为：

　　1、劳动教养的严厉程度与其性质不相适应。劳动教养作为对具有轻微罪行的人所采取的强制性的行政处分，实际上具有保安处分的性质。但由于劳动教养一经决定，期限最长可达4年之久，又在相当程度上剥夺自由，从实际效果来看，它不仅重于管制、拘役，甚至也重于一部分有期徒刑，结果出现了对未构成犯罪的人比已经构成犯罪的人处罚更重的尴尬局面。

　　2、从程序上来看，劳动教养缺少监督。对需要被劳动教养的人员，不需要经过人民法院的审理和判决，而是由省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养委员会审查决定。被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养，经复查事实确凿，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。由于劳动教养主要是由公安机关负责，因此基本上由公安机关决定。在这种情况下，劳动教养缺乏必要的制约机制，劳教人员实际上也享受不到辩护权、上诉权与申诉权。

　　3、地域限制的不合理性。劳动教养的大多数对象要受到大、中城市范围的限制，同样的罪错行为，大、中城市与农村、小城市的违法犯罪者受到的处理是不同的：前者要受到劳动教养，后者则因地域限制的原因，而不受劳教法规的追究，成为法外公民，没能切实做到法律面前人人平等。

　　4、缺乏合法性根据。1996年全国人民代表大会颁行的《中华人民共和国行政处罚法》第9条规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第10条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”由此可知，行政法规与法律设定行政处罚种类的权限有所不同：前者不能设定限制人身自由的行政处罚；后者可以设定限制人身自由的行政处罚。劳动教养不仅限制人身自由，而且在一定程度上剥夺人身自由。那么它的设定依据是什么呢？其根据是1957年8月3日《国务院关于劳动教养问题的决定》和1979年11月29日国务院《关于劳动教养的补充规定》以及1982年1月21日公安部发布的《劳动教养试行办法》，以上均属于行政法规的范畴。而根据《行政处罚法》的规定，行政法规根本无权规定限制人身自由的行政处罚。因此，在我国当前的法制建构中，劳动教养存在的合法性根据已经岌岌可危。更何况，劳动教养不论是由人民政府组织劳动教养委员会审查决定，或者实际上是由公安机关审查决定，都没有经过司法机关，缺乏必要的司法程序，这不利于保障当事人的合法权利。因此，无论是从程序方面还是从实体方面，劳动教养存在的合理性根据也值得怀疑。

　　三、几点设想

　　笔者认为，劳动教养保留不变的观点殊不可取。如前所述，现在劳动教养实际上已经在很大程度上丧失了其存在的合法性与合理性根据，仍不对现有的劳动教养加以改革，不利于保障公民的合法权益。笔者较为赞同保留劳动教养并加以保安处分化的观点，将劳动教养作为保安处分的一种类型纳入到刑事立法领域，至于名称上有无变化，笔者认为这只是形式问题，并不重要。对于纳入到刑事立法领域中去的劳动教养，笔者作了以下几点设想：

　　1、冲破地域范围的限制。规定只要中华人民共和国领域内触犯劳教法规、达到责任年龄、有责任能力的人，除法律另有规定的以外，都是劳动教养的对象。

　　2、处分的对象。与现行法上的劳动教养有所不同，现行法上的劳动教养对象除犯罪行为轻微者外，还包括屡屡违反治安行政法规而不改的人。而纳入到刑事法领域中的劳动教养的对象都是构成犯罪的人，并且这些构成犯罪的人具有再犯的人身危险性。主要包括：（1）原劳动教养对象中的犯罪轻微但具有人身危险性者；（2）全国人民代表大会1981年6月10日《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》中法定的原“强制留场就业”的三种人中的前两种人，即劳改犯逃跑后又重新犯罪者；刑满释放后重新犯罪而被判刑劳改的人；（3） 刑罚执行完毕后仍具有再犯可能性的累犯、职业犯、习惯犯。

　　3、决定机关。现行法上的劳动教养事实上由公安机关决定，而纳入到刑事法领域中的劳动教养则由人民法院裁决，公安机关或司法机关只是执行机关。

　　4、适用方式。劳动教养作为一种剥夺人身自由的处分，应予以高度重视，笔者认为，可以比照刑罚适用的办法，由公安机关侦查取证，人民检察院依照法律审查并提起公诉，人民法院审理并判处。这有利于司法各部门之间互相监督制约，以克服以前由劳动教养委员会独家包办而引起的弊端，有效防止保安处分的滥用。

　　上海市闵行区检察院·王春燕