浅议行政“钓鱼执法”

【摘要】从孙中界“断指”事件后，行政“钓鱼执法”跃入人们的视野。行政“钓鱼执法”违反法定程序，取证方式不当，背离行政处罚的目的，是典型的行政违法行为。行政“钓鱼执法”产生的根本原因是执法经济利益的驱使以及取证难。有效取缔行政“钓鱼执法”应从转变执法观念、加快行政程序立法步伐等几方面来有效落实。
【关键词】钓鱼执法 行政证据 行政程序
行政执法中的“钓鱼执法”，是指行政主体及其相关工作人员故意设计一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者其他调查对象提供实施的机会和创造相关环境条件，以此来收集相关证据或掌握相关信息，并对违法行政相对人作出相应的处理。①
一、行政“钓鱼执法”的成因及其危害
（一）行政“钓鱼执法”的成因
1.执法经济的利益驱使
笔者认为，“钓鱼执法”产生的最根本的原因是执法经济利益驱使。
所谓执法经济是指执法机关或代表执法机关的个人、团体以逐利为主要目的的执法活动，其本质是将作为公共权力的执法权沦为个人谋取利益的工具。行政执法执法过程中存在着经济利益的关系，因此“钓鱼执法”出现的最主要和最直接的原因是其能带来的巨大利益和行政机关及个人利益的直接挂钩。这“挂钩”引致的最直接结果就是执法的目的被强行歪曲，变成只是为了获取罚款收入。②
2.行政程序立法的缺失催生了“钓鱼执法”
不可否认，执法人员在打击非法营运过程中存在着一定的取证难的问题，执法人员坐等违法人员自首更是不现实。于是，执法人员对于“钓鱼执法”情有独钟，原因是该执法方式简单、快、速，而且成功率高，既能当场抓获违法者，又有所谓的“证人”的证言，这样对于行政机关来说破案又快又多，非常的轻松，更重要的是还能通过这种破案来创造经济收益。在西方很多发达国家，“钓鱼执法”是被国家的行政程序法明令禁止和否定的。而在我国，却很难找不到与“钓鱼执法”有关的法律法规。
（二）行政“钓鱼执法”的危害
虽然在某些领域确实存在着调查取证难的问题，但这不能成为采用“钓鱼执法”的借口。行政“钓鱼执法”带来的危害是我们无法避免且必须认真面对的。这些危害主要有：
第一，严重影响行政机关形象和权威。在行政“钓鱼执法”过程中，行政机关运用诱骗手段，引诱本来毫无违法意图的行政相对人实施违法行为，并利用所谓证人，也就是他们的“钩子”的证言决定对行为人进行处罚。对于这种非法的，不公正公平的执法方式得出的结果是无法让行政相对人信服的。“钓鱼执法”的危害性已不仅仅损害某个执法大队的形象，而是必将损害到行政机关的威信与公信力，乃至法律的权威。
第二，侵犯了公民的合法权益。首先，“钓鱼执法”侵犯了公民的知情权和陈述申辩权。我国法律明确规定，行政机关在作出行政处罚决定时，公民享有知情权与申辩权。可是在“钓鱼执法”中，完全忽略了这些法定的程序，通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人，然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，从而达到高额罚款的目的。其次，“钓鱼执法”侵犯了公民的财产权和人身权，行政执法机关违反法定程序做出行政处罚及任意开出罚款金额。行政机关采取的强制手段也在一定程度上侵害了公民的人身权，如对车主反扣双手，压住脖子。又如孙中界断指力证自己的清白，执法机关也是损害孙中界人身权的间接责任主体。
二、取缔“钓鱼执法”对策研究
为了维护行政机关的公信力、法治的尊严、社会的道德，笔者认为应从以下几个方面出发以取缔“钓鱼执法”：
（一）完善我国财政运行体系，从源头上杜绝执法经济现象
严格执行财政的“收支两条线”。“收支两条线”是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。这样一来，罚款得来的收入不能进入行政机关自己的“小金库”。单位个人的利益不再与罚没收入直接挂钩，使执法者不再是为了私利去执法。同时，财政也要保障执法部门的必要的经费来源。通过财政手段使行政部门回归其本质，就是社会管理的职能，只有当它们脱离了经济私利后，它们才能公平公正的履行职责，我们的行政执法环境才能越变越好，也能遏制“钓鱼执法”的再次出现。
（二）依法行政，加快行政程序立法步伐，规范行政行为
2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。但是到今天为止，依法行政对于许多地方行政机关来说仍是一句空话，“钓鱼执法”就是行政机关依法行政最具力度的反例。所以，继续切实地推进依法行政是必要的。依法行政的基本前提是有法可依，然而，作为规范行政执法行为最重要的法律——行政程序法依然处于立法空白的状态，因此，应尽快将行政程序法提上立法议程。③
此外，还应完善行政证据制度，行政证据是行政主体做出行政行为的前提与基础。行政证据制度是行政程序法的核心部分，建立系统的行政程序证据规则，排除非法证据，明确非法证据的效力，对证据的定案依据的认定作出系统规定，对行政执法能起到积极的促进作用。

【注释】
①魏东：“论诱惑侦查‘有限适用’理论及其借鉴”，《四川警官高等专科学校学报》，2003年第1期。
②王海文：“论‘执法经济’现象的危害、成因及解决对策”，《湘潭师范学院学报》，2007年第l期。
③冯翠花：“‘钓鱼’不正当,执法应依法”,《法制与社会》，2010年1月版。
【参考文献】
[1]罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，2006年7月版，第57页
[2]应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社，2005年5月版，第121页。
[3]魏东：“论诱惑侦查‘有限适用’理论及其借鉴”，《四川警官高等专科学校学报》，2003年第1期。
（作者单位：浙江省桐庐县人民法院横村法庭）