旅游行业自律：重点问题与解决途径

《国务院关于加快发展旅游业的意见》要求把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去，五年内各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩，要发挥旅游行业协会的作用提高行业自律水平。另外，根据社会主义市场经济体制建设和政府职能转变的总体要求，旅游行业管理职能要更多依靠市场机制和行业自律来开展，目前国内外各国家各地区也正在加快旅游行业自律建设。因此，研究旅游行业自律的理论基础与实现途径具有重要的意义。
一、行业自律是旅游行业管理制度的重要内容
据《辞海》解释，自律是指遵循法度，自加约束。我国历史文化关于自律的思想很多，如《左传?哀公十六年》的“呜呼哀哉尼父！无自律。” 唐张九龄 《贬韩朝宗洪州刺史制》的“不能自律，何以正人？”等等。行业自律是市场经济体制的必然产物，与国家法规、部门规章、产业政策、行业标准和体制机制一起构成六大制度化行业管理途径，是为了规范行业主体的行为，协调同行利益关系，维护行业间的公平竞争和正当利益，促进行业发展的一种行业治理机制。
随着我国市场经济体制的完善，政府行业管理的强制性趋于弱化。温家宝总理在2010年08月27日召开的全国依法行政工作会议上指出，政府所有行政行为都要于法有据、程序正当。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、企业、其他社会组织权益和增加他们义务的决定。在旅游业也面临行业管理强制性弱化的趋势，甚至像《导游服务质量标准》行业标准也是非强制性的，旅游行业与其它部门联系出台的其它标准和文件也面临同样的问题。①因此，旅游行业管理必须彻底抛弃计划经济的思维习惯，从旅游业本身即是市场经济的产物这一基本性质出发，探索加强行业自律的途径。
二、当前我国旅游行业自律的主要问题
目前除了省级旅游协会颁布各种自律公约之外，各市、县也有出台了自律公约。根据这些自律公约，可以看出以下几个特点：一是自律的主体多样，既有由省级旅游协会颁布的自律公约，又有省级旅行社、饭店、导游等协会颁布的自律公约，还有由旅游局直接牵头的。二是对象多样，既有针对全行业的自律公约，又有针对如购物、滑雪、酒店等专业部门的自律公约，也有针对游客的自律公约；三是绝大多数省级地区均颁布了自律公约，但中国旅游协会、北京和上海等地的旅游主管部门和协会尚未颁布自律公约；四是自律公约的主题和内容多样化，既有公约，也有倡议书，还有承诺书等。
（一）旅行社和导游是旅游行业自律的薄弱环节
根据国家旅游局近年公布的全国旅游投诉情况通报，涉及旅游行业自律问题主要有旅游行程中降低服务标准、旅行社未经游客同意擅自增减旅游项目、投诉导游服务质量问题等。旅行社单方面违反合同约定、降低游客住宿和交通服务标准、擅自变更旅游行程、减少游览景点、压缩游览时间、增加购物次数和频频推荐自费项目，个别导游员服务意识差、缺少责任心、带团游览中不认真讲解，还有在老年门票优惠的问题上克扣游客票差、擅自扣押游客出境保证金冲抵团款等问题相对突出。
（二）旅游行业自律工作力度有待加强
目前，无论是旅游协会的体制、运作、职能转变，还是日常工作开展的影响等，均没有把自律工作放在应有的突出位置，从而导致行业自律针对的问题和目标不明确。从市场调查、游客评论和游客投诉的情况来看，反映出来的自律问题是比较集中、明确的，同时，涉及到的旅游企业也是正规的。
（三）协会的治理相对落后，开始各项工作仍然以行政的方式进行
在发达国家，旅游行业组织地位很高，作用很大。而在我国，旅游协会则是管理部门的附属，难以独立发挥作用。应积极探索发挥旅游协会等行业中介服务组织作用的有效途径，提升行业自律水平，代理行使部分政府职能，从而有效降低行政成本，促进行业管理向行业服务转型。
近年来，虽然各级旅游行业协会近年来做了大量的工作，发挥了一定作用。但从总体上看，旅游行业协会正处于发展培育阶段，与市场经济发展和社会主义市场经济体制的建立以及旅游业的快速发展，还有很多的不适应，还存在着一些问题：一是缺乏权威性。目前，旅游协会的行政化色彩较重，协会的定位和职能还不够明确。旅游行业协会在行业中的地位还不高，企业对行业协会的需求不强，很大原因在于协会的权威性不强、功能不全，为会员服务的能力还比较弱。二是缺乏专业人才。通过了解，我们感到旅游协会人员结构不合理，很多协会专职人员较少，兼职人员、聘用人员多，基本维持现行工作运转，缺乏高素质的业务骨干和人才。三是缺乏协会之间的交流。由于全国各省旅游协会发展程度不尽相同，没有形成协会网络，各省旅游协会之间也缺乏横向联系与交流。四是经费来源渠道单一。协会的经费来源主要靠收取会费和政府有限拨款。从调研情况来看：在为会员服务方面比较好的协会收缴会费的情况相对好一些。大部分协会由于经费原因，限制了一些服务和活动的开展。各地协会没有形成有效的会费收缴制约机制，会员拖欠会费的现象普遍存在。五是各种自律行动的主体众多，比较混杂，既有工商部门，也有体育部门、文化部门的，还有企业自行开展自律的，旅游行业协会的主导作用有待加强

（四）各种自律行动的层次不高，影响力和有效力不强
纵观当前的旅游行业自律公约和活动，存在以下几方面的突出问题：一是从协会和政府的角度来考虑得多，从企业和游客的角度来考虑得少，“政府主导着行业自律”不能不说是一种怪现象；二是针对旅行社、景区、饭店和导游的传统旅游业主体的情况多，针对“大旅游”、“泛旅游”（例如交通、餐饮、购物甚至城市窗口行业）的情况少；三是针对过夜旅游和长线旅游的自律公约多，针对一日游和休闲游的自律公约少；四是针对团队旅游的自律公约多，针对散客旅游的公约少；五是采取自律倡议的形式多，采取“自律专员”、“自律服务”等具有实质性内容的自律形式少；六是县区和企业的自律活动多，市级层面的行业自律活动少。
三、加强旅游行业自律的总体思路
行业自律是社会主义市场经济体制建设的迫切要求，但我国将在较长一段时期内处于发展中国家的阶段，行业自律还是一个系统性的难题，不仅旅游业面临加强自律的艰巨任务，国民经济各行各业同样面临着这一任务。当然，旅游业的行业自律具有较强的特殊性。旅游行业自律需要在自律的一般规律、成功经验和地区发展等基本背景下进行。当前，旅游业需要全面提升行业自律水平，依靠科学理论不断创新适合行业特点的自律途径，制定不同时期的行业自律工作方案。
（一）全面提升旅游行业自律水平
不仅要监测旅游行业自律水平，还要加强旅游行业自律的保障机制，全方位提升北京市旅游行业自律水平。主要工作包括在自律主体的层次要不断提高，强化以旅游协会为主导的多主体行业自律机制体系，重点提高旅游企业的自律能力建设，特别要强化对中小旅游企业的自律监管，最终形成“以自律机制增强自律能力，以自律能力促进自律水平，以自律水平引导企业竞争”的工作框架。
旅游行业自律水平提升最重要的工作之一是培育、梳理和发展出北京市旅游业界领袖的经营理念和行业发展理念，从而影响旅游行业和工作者、潜在的进入者和其它行业，才能提高在世界范围内的影响力。因为根据这些发展理念所形成的工作方式、工作思路和体制机制设计等，才能切实的保证旅游行业自律水平的可持续性。从本质上，行业自律是属于产业精神、产业发展理念和道德层面的产物，这些“上层建筑”通过合理的制度安排将反作用于产业发展的“经济基础”。
（二）抓住旅游行业自律的本质，科学的提升行业自律水平
在各种旅游业管理的制度安排中，行业自律是其中独特的一种，是依靠道德自律和产业精神文明来防止道德风险的一种市场化行业治理机制。要使企业道德自律和产业精神文明发挥有效作用，信息起到关键的作用。按照信息经济学的原理，必须为交易双方提供充分的交易信息，交易信息的来源既包括像亚当.斯密所言的公共部门加以重视、社会各界加以关注，以增加企业和从业人员不自律的成本；还包括企业可以把自身优秀的道德信息有效传递给市场，以增加企业和从业人员自律的收益。
从旅游活动和旅游服务的本质来看，不可否认其自身存在道德弱化和掠夺意志的倾向，也即存在道德风险。正是这一原因，世界旅游组织把促进“负责任的旅游”作为其三大宗旨之一②，促进旅游业相关主体各方的自律和责任意识。从国内来来看，可持续旅游和无障碍旅游的观念和行动比较普及，但负责任的旅游观念的推广处于相对停滞状态。要发展负责任的旅游，就必须打击不负责任的旅游，为负责任的理论提供防护墙。事实上，在旅游行业的服务和产品无法实现差异化、层次化和链条化的情况下，正是因为那些真正“弱小散差”的企业持续的破坏行规，使得处于这个显得扁平的市场中的其它企业利益直接受损，使自律难以为继。要发展负责任的旅游，还必须重视负责任的旅游，必须把道德评价纳入企业和从业人员的重点考核范围。由些可见，防止道德风险是行业自律和旅游业自身特点的客观要求。
然而，我国旅游发展30多年历史的经验教训表明，现有的旅游业市场结构是无法实现行业自律和行业诚信经营的，因为我们的理论和现实研究已经证明，无数而且流动性强的供给者对应无数而且流动性强的需求者，这种高度无序竞争的市场结构放在哪一个行业、哪一个领域，都不会产生行业道德和行业文明。因此，要么改变供给结构，要么改变市场结构，使他们分别成为少数几个存在的主体，例如垄断性企业，例如目前的旅游协会等等，在不断增强的消费者力量和监管力量面前，他们才会成为道德取向的行业主体。
（三）转变工作方式，创新的提升行业自律途径
当前，旅游行业自律的主要方式是依靠行业协会发布自律公约，宣传自律观念，开展诚信经营单位创建活动，以及建立信用档案等方式。从实践来看，这些工作的效果还有待提高，其工作方式还有待进一步创新，工作体系还需要进一步完善。通过图1可以看出，行业自律不是一个独立的存在，正如自律与他律共存一样，行业自律需要各方主体共同努力构成一个完整的系统。
在图1中，政府需要为行业自律提供防护墙，打击非法经营和处罚违规经营，为游客提供充分的产品、服务和价格等信息，并对旅游协会进行体制改革，实现政企分开，使之真正成为企业的联合体和利益代表，同时在法规上做好促进行业自律水平提升的机制。旅游协会需要，完善机构建设和增强职能作用，长期持续的开展自律宣传和教育，以创建诚信经营单位、信用管理机制和发布信用守则以及公约规范等形式，向市场传达旅游企业自律信息，同时与其它行业协会联合促进旅游企业创建“消费者信得过单位”。调查评议机构，包括媒体舆论，需要从以人为本的原则出发，通过对游客、旅游企业和普通居民的调查和访谈，向市场发布旅游行业自律的信息。旅游企业需要不断加强自律能力建设，通过企业文化培育和素质提升形成企业的核心价值观，提高人员素质，通过内部监督机制的完善，提升员工的服务态度、服务技能和服务质量。游客和普通群众形成各种正式非正式的团队化，并使评价和口碑相互了解，是促进旅游企业自律的巨大力量。

图1：旅游行业自律的各方主体
（四）分步骤、分时期开展旅游行业自律工作
任何一个行业的自律环境建设是一个系统工程。在这一过程中，不仅要有舆论的软约束，也要通过行业规则的制定将一些基本道德规范上升为硬约束。对行业自律的认识和模式构建需要一个认识、普及和构建的过程，由于经济发展水平、社会发展程度、政治制度、意识形态以及民族文化背景的不同，对行业管理模式有一定的差异，对相关行业自律所采用的手段也有所不同。因此，开展旅游行业自律有很多途径，有一些是当前可以采用的，有一些是需要促进行业总体发展改变之后才可以实现的。这就需要分步骤、分时期的开展旅游行业工作。确实，在一个行业发展尚处于“野蛮阶段”，或者存在许多“野蛮现象”的现阶段，要求旅游业全行业迅速提高自律能力和自律水平，或者要求行业结构进行显著转变，都是不现实的，而只可能重点从扶持个体和开展案例教育开始，加强旅游者的组织化工作，并加快旅游行业协会的建设，持续开展旅游业发展价值观和理念的宣传。
【注释】
①中国旅游研究院在春秋、康辉等旅行社的调研材料,2010年8月.
②另外两个宗旨是“可持续旅游”和“无障碍旅游”.
【参考文献】
[1]（德）马克斯·韦伯,新教伦理与资本主义精神,北京：三联书店,1987年
[2]（英）亚当·斯密,国富论，西安：陕西师范大学出版社,2006年11月
[3]国家旅游局《旅游职业道德》（1995年）
[4]邵琪伟.在全国旅游市场整顿规范专项行动电话电视会议上的讲话,2007.1
[5]中国旅游协会调研报告，如何加强旅游行业协会的改革与发展,2008.11
[6]国家旅游局,关于印发关于加强旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的意见的通知,2009年1月13日
[7]国家旅游局,旅游服务质量提升纲要（2009-2015）,2009年3月13日
（作者单位：东北财经大学法学院）