新形势下沿海船舶治安管理探析

新形势下沿海船舶治安管理探析

金秀楠

中国人民警察大学，河北 廊坊  065000

摘  要：自2018年公安边防官兵退出现役命令宣布大会之后，边防派出所作为沿海船舶治安管理的主体已经全部退出现役，不再列武警部队序列，全部转为人民警察编制，同时随着国务院放管服改革的推进，沿海船舶治安管理由原来的行政审批制度改为备案制度。在新形势下正确认识沿海船舶治安管理存在的问题，积极适应并且采取针对有效的对策，才能提升沿海船舶治安管理能力，确保沿海地区的安全稳定。

关键词：沿海；船舶；治安管理

我国海岸线共长3.4万公里，其中大陆海岸线1.8万公里，岛屿海岸线1.6万公里，随着十九大提出加快海洋强国的建设步伐，海洋经济迅速发展，从事海上生产作业的人也越来越多，我国渔船数量目前排名世界前列，且其中大部分为木质沿岸渔船，导致了沿海船舶治安管理任务的繁重，同时国家为了更好的保护海洋资源，走可持续发展道路，每年有四个月左右时间为禁渔期，在禁渔期内除特殊经济品种执行专项捕捞许可制度外，其余所有渔船必须进入渔港停靠，不得出海，部分渔民受利益驱使便想方设法在禁渔区、禁渔期以及使用禁用的捕捞工具（如绝户网）进行捕捞，为沿海船舶治安管理任务增加了困难。当前正处于国家政策改革的新形势之下，也对公安机关主管部门提出了新要求、新任务，创新沿海船舶治安管理模式、改变船管民警工作方法对维护我国沿海地区及海上治安秩序，促进沿海地区经济发展，保障渔船民合法权益具有重大意义。

一、沿海船舶治安管理的新形势

（一）沿海船舶治安管理模式发生变化

自2000年开始实行《沿海船舶边防治安管理规定》，沿海船舶管理就一直实行行政审批制度，然而随着国家推行简政放权、便民利民的发展理念，原来的管理模式很难适应新时代的发展，在具体执行中出现了审批不科学、证件作用重复、年审不合理、边防签证不便等问题，中船协会也在过去多年里多次提议取消船民证以及船舶户口簿，因此2019年3月，根据发布的《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》和《公安部关于做好取消出海船舶户口簿核发等4项行政许可事项落实和衔接工作的通知》，取消审批出海船舶户口簿、出海船民证等证件核发的行政许可，沿海船舶治安管理至此由原来的行政审批制度改为信息备案制度。

（二）沿海船舶治安管理主体发生变化

沿海船舶治安管理的主体为边防派出所，公安边防部队在2019年以前隶属武警序列实行现役体制，2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，从2019年1月1日开始公安边防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。公安边防部队转到地方后，成建制划归公安机关，现役编制全部转为人民警察编制。转制后的边防派出所作为公安体系的组成部分，不再像现役部队信息保密性强，出海船民证、船舶户口簿上面登记的信息应该通过渔政、海事等部门平台数据共享获得，不应重复采集信息来加大渔船民负担、影响船舶经营效益，因此取消出海船民证、出海船舶户口簿也是打响了公安边防部队改革的第一炮。

二、沿海船舶治安管理存在的困难

（一）专门法律修订滞后

沿海船舶治安管理依据的主要为《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国船舶登记条例》、《公安部、交通部、农牧渔业部关于加强沿海船舶、港口治安管理若干问题的规定》、《沿海船舶边防治安管理规定》、《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》、《港澳流动渔船管理规定》、《XX省边境沿海地区边防管理条例》等，以上大部分条例及规定涉及面广，涉及到沿海船舶治安管理的部分杂而混乱，不成体系，例如作为辽宁省沿海边防派出所管理渔船民的主要规定《沿海船舶边防治安管理规定》、《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》，两部法律分别实行于2000年和1999年，距今已经二十多年未曾修订，在取消出海船民证和出海船民户口簿之后，规定已与实际执勤不相适应，在新的沿海船舶治安管理模式下，没有与实践接轨的管理办法，无法为现行的信息备案制度提供有力的法律支撑，谁来管、怎么管、管什么亟需一部高层次、高位阶的专门法律规定进行指导。

（二）渔船民管理陷入被动

《沿海船舶边防治安管理规定》详细规定了对我国领海海域内停泊、航行和从事生产作业的各类船舶及其人员的管理规定和相应的法律责任，在未取消出海船民户口簿、出海船民证时，渔船民需要向船籍港或船舶所在地的公安边防部门申请船民户口簿、出海船民证，两证实行年审制度，未经年审的两证没有效用，在改为信息备案制度后，其核心为“三报备”（报备船舶信息、报备人员信息、报备进出港信息）、“一服务”（为出海船舶、人员提供帮扶、救助服务），主要依靠船长、船舶所有人或经营者主动报告或公安机关发现“三无”船舶的主动采集，由于没有现行法律依据支撑，信息备案制度仅靠宣传，且无法对未按规定报备的渔船民实行处罚措施，违法成本低导致惩罚效果不明显，同时由于公安边防部队沿海支队划归地方公安，与各省边防总队（改制后称为边境管理总队）不再具有隶属关系，沿海边防支队边管科缺少上级机关指导工作，没有系统的工作实施方案，导致沿海船舶治安管理陷入被动的局面中。

（三）陆海分离难成合力

2007年发布的《公安部边防局海警勤务规定》中规定公安边防部队负责陆地及三海里以内的治安，且三海里以内的治安管理以边防派出所为主，海警负责配合。公安边防支队船艇中队负责海上巡逻执勤任务，公安边防部队退出现役后，船艇中队人员、装备全部划归海警，不再归属边防支队。2018年6月，全国人大常委会第三次会议通过了《全国人大常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，规定中国海警局履行海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权。同年10月，刑诉法草案通过，明确规定中国海警局对海上刑事案件行使侦查权。2021年1月通过《中华人民共和国海警法》，详细规定了海警对海上的安全保卫、犯罪侦查、行政执法。海警部队改革后，海上执法力量和职权也发生变化，沿海边防派出所对船舶治安管理的界限也由原来的三海里变为陆地，船舶一旦离岸就归海警管辖。然而陆地执法部门缺乏海上机动力量，对渔船民的管理不够全面，渔船民出现违法犯罪行为只能在陆地抓现行，海上难以形成抓手，而海警部队虽然具有海上执法力量，但是对渔船民的基本情况、日常生活轨迹又不清楚。执法人员在抓捕涉案人员时，一旦涉案人员从陆地逃窜至海上，边防部门就需要与海警协商办案，极大增加了案件侦破的不确定性，尤其是边防部队退出现役之后，难以再与仍然是现役的海警部队形成有效的合作执法渠道，导致船舶治安管理陆海分离，很难形成合力。

（四）缺乏信息共享机制

在大数据背景下，各部门都拥有自己独立的数据库，但由于各部门数据库都是根据自身需求采集数据，采集标准、数据结构、处理模式均不相同，数据无法被直接传输利用，彼此数据库之间存在数据壁垒，无法发挥数据潜在的价值。沿海船舶治安管理系统作为沿海船舶、渔船民管理的数据集成、分析处理平台，至今仍然沿用未改革前的“公安边防部队沿海船舶渔船民边防治安管理系统”，系统里依然存在申领出海船民证、出海船舶户口簿以及登记两证有效期的选项，与现在实际情况不相适应，并且该系统不仅不能与海事、渔政等部门的“UAIS通用船舶自动识别系统”、“北斗导航定位救助系统”实现数据资源共享，甚至与其他地级市的“公安边防部队沿海船舶渔船民边防治安管理系统”数据也不能实现交互共享，部门间信息交流和共享机制的缺乏导致“信息孤岛”的形成，难以形成有效情报合力，信息的重复采集导致渔船民在提供信息时也只是应付态度，导致沿海船舶治安管理信息更新不及时、数据不准确。

三、沿海船舶治安管理的完善对策

（一）完善顶层设计，推进立法工作

    法律是一切组织和个人的根本活动准则，是沿海船舶治安管理的重要依据，鉴于目前沿海船舶治安管理的法律相对滞后，使得实际开展工作中遇到诸多问题，因此要在国家层面的指引下，在沿海各省市开展有关船舶治安管理的调研工作，把握好海防建设的需求变化，总结各省市船舶治安管理共性问题，广泛借鉴国内外相关先进立法经验，尽快修订完善涉及沿海船舶治安管理的法律法规、规章制度，建立起与公安部、农业部、海洋局相匹配的沿海船舶治安管理执法责任划定，明确沿海船舶治安管理的主体，统一各部门对船舶管理的认识，避免权责交叉，产生推诿扯皮的现象，有条不紊的推进沿海船舶治安管理立法工作，在国家层面上建立起一部高层次、多方位的沿海船舶治安管理综合性法律。随后各省也应及时根据国家发布的相关法规与政策，结合本省实际，形成一套有威慑力的渔船民管理部门统一的执法标准和执法规范，使职能部门在进行沿海船舶治安管理时做到有法可依、有章可循，形成有中国特色沿海船舶治安管理体系，更好的维护沿海地区经济安全稳定的发展。

（二）转变管理模式，提高管理效率

在新形势下面对沿海船舶治安管理出现的新情况，要勇于创新管理模式，完成工作职能由传统的管理型向新型管理服务型的转变，沿海船舶治安管理不能只是管理部门的单向管理，应向双向交互型转变，要改变以罚代管的错误管理模式，要严在平时，管在平时，管罚并用，管主罚辅。渔船民是我们开展沿海船舶治安管理最应该依靠的力量，管船先要管好人，渔船民法律意识淡薄，法律法规难以落实，公安机关要警力前移，利用休渔期拉横幅、开讲堂、贴公告，创新宣讲模式，让渔民对法律法规真正入脑入心。同时公安机关主管部门也要转变重陆轻海的传统观念，做到陆海并重，船管民警要走出去，通过走访排查、电话询问、北斗巡查、家属了解等形式掌握出海作业动态，并建立辖区渔民微信群，及时向辖区渔船民发布天气海况预报、安全注意事项等安全防范信息，把为渔船民办好事、办实事为出发点和落脚点，构建和谐警民关系，取得渔船民的信任和支持，打牢渔船民管理的群众基础，从而改变被动管理局面，把握沿海船舶治安管理主动权。

（三）推动机制建设，加强综合治理  

沿海船舶治安管理非一家之力，在公安机关的牵头引领下，要秉持着“多方参与、综合治理”的方针，破除狭隘的地方保护主义，打破属地意识、辖区意识，与海警等多个职能部门加强横向联系，积极推进涉海部门网络信息的互联、互信、互通，打破数据壁垒，共享渔政、海事等部门的北斗卫星导航、视频监控以及AIS等船载定位系统，并切实加强海陆联合执法机制的建立，各涉海部门定期开会交流工作，建立畅通的联络渠道，共同商讨执法办案中出现的问题以及分析当前治安形势，发挥各自人员、装备的优势，制定应急演练预案，形成统一的协调调度制度，从而有效打击违法活动，发挥海陆联合执法的协同优势，达到海陆执法的无缝衔接。同时由于沿海船舶具有流动性，也要加强各相邻省份船舶管理的公安机关之间的情报互通，必要时彼此间提供警力支持、证据线索，经常性进行业务研讨和经验交流，在船舶管理工作中做到合心、合力、合拍，实现沿海船舶治安综合性治理。

   （四）利用先进技术，加强管控能力

原边防派出所转制为地方公安时间不长，在信息化管理水平上相对较低，各级政府以及公安机关应加大对沿海船舶治安管理的重视层度，加大资金投入，利用5G发展契机，加快推进沿海船舶治安管理系统升级改造，秉持着“自下而上提需求，自上而下做规划”的信息化实战目标，大力推进技防建设，每个停泊点、重点海域都建立技防监控系统，运用大数据、物联网、云计算等先进技术来打破数据壁垒，构建一个多部门数据共通共享、联合办公的一体化数据平台，学会向科技要警力，建立一个丰富完善的全国渔船民管理信息数据库，并且沿海船舶治安管理一体化信息系统可以与手持移动警务端配套使用，便于船管民警走近渔船民采集信息，同时开发船舶管理微信小程序，实名认证后生成带有渔船民信息二维码，做到“一船一码、一人一码”，渔船民可以在小程序上进行船舶及人员的信息上传和进出港信息的报备，微信小程序内变更的信息自动更新至沿海船舶治安管理一体化信息系统，不仅可以让渔民少跑腿，还极大提高沿海船舶治安管理的时效性、智能性水平。信息化背景下的沿海船舶治安管理也对船管民警的专业性提出了更高的要求，公安机关要专注于对船管民警的专业素质提升，着力提高船管民警使用智能化手段进行工作的能力，加强对各种平台、软件等的操作方法的学习，从而进一步提高船管民警的专业素质和技能水平，确保沿海船舶治安管理信息化建设稳步进行。

参考文献：

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[6] 林泽华.沿海船舶边防治安创新管理[J].法制与社会，2017，(11):166-167.

On the Public security management of Coastal Ships under the new situation

Jin Xiunan

（China People’s Police University,Langfang Hebei Province  065000,China）

Abstract：Border police stations, as the main body of the public security management of coastal vessels, have all retired from active service, no longer listed as the armed police force, and all converted to the people's police. Meanwhile, with The State Council's reform of delegating power, administration and service, the public security management of coastal vessels has been changed from the original administrative examination and approval system to the record system. In the new situation, we should correctly understand the problems existing in the public security management of coastal vessels, actively adapt to and take effective countermeasures, so as to improve the public security management ability of coastal vessels and ensure the security and stability of coastal areas.

Key words：Along the coast;The ship;Public security management

作者简介：金秀楠、1994年1月出生、女、满族、籍贯河北秦皇岛、中国人民警察大学在读警务硕士研究生、主要从事边境管理方向研究、地址辽宁省葫芦岛市龙港区通海大道1号中央商务区边防派出所、邮编125000、电话15898299867、电子邮箱359579278@qq.com