美国出入境行政管制制度研究

美国出入境行政管制制度研究

王一臻

中国人民警察大学研究生院（边防管理学）

摘 要：美国是世界上最早接收海外移民的移民大国，早在 1881 年就有了移民法，并经不断修订与完善，形成了现在的美国移民法。从20世纪70年代初到2008年开始的大衰退，美国经历了大量的非法移民。国会第一次试图解决这个问题是在1986年，当时它通过了移民改革和控制法案（IRCA），这标志着当前移民执法时代的开始。在美国历史上首次将雇佣未经授权的工人定为非法行为，此外，它还呼吁加强边境执法，并规定将大部分未经授权的移民人口合法化，这些人口当时约有300万至500万。该法案试图通过新的执法措施，意在将非法移民问题“一笔勾销”。现在，距离美国“911”恐怖袭击已经过去快20年，IRCA也过去了34年。移民执法已经演变成一个由多个内阁部门管理的复杂、相互关联的系统，由多个内阁部门管理，其中最重要的是国土安全部（DHS）、司法部（DOJ）和国务院（DOS）。联邦政府的主要移民执法和政策机构已成为国土安全部，下设三个独立的移民机构，其核心任务与国土安全部的国家安全任务密切相关。今天，这些联邦机构和移民执法机构的联合行动构成了一个复杂的跨机构系统，以前所未有的方式相互联系。本文通过简要介绍美国出入境管理体制四大制度，以便我们更加深入了解该国移民执法机制。

关键词：边境派出所；警务；实战化

一、边境执法

1994年首次提出的边境巡逻队的“预防威慑”战略是多年来建立边境资源和执法基础设施的基础。2012年春季，边境巡逻队宣布了一个新的工作计划，称之为“基于风险的战略计划”。该计划指出，在未来一段时间内，已建立的资源基础和过去20年来开展的行动使其能够专注于“高风险地区和流动”，该计划描述了一个设想稳定状态的组织。在评估其成功和有效性时，边境巡逻队传统上衡量了边境恐惧的波动，国土安全部在对边境安全采取风险管理方法时，将其任务定义为管理边界，而不是封锁边界。因此，它拒绝以防止所有非法入境为目标的想法，因为这不是边境执法的一个可以实现的结果。今天美国边境执法的一个突出特点是西南边境沿线执法策略的重大变化。边境巡逻队不断推出新的措施和方案，对被捕者实施所谓的“后果强制执行”。因此，自愿遣返作为多年来针对非法越境的普遍执法措施，现在正被对移民和移民产生更大影响的各种行动（例如刑事起诉或遣返墨西哥内陆或美墨边境其他地方）所取代。更广泛地说。其目的是通过提高犯罪成本来增强威慑力。入境口岸执法是对海关与边境保护局在口岸间执法的补充。边境保卫局有责任为合法贸易和旅行提供便利，并防止少量但可能致命的危险人员以及致命物品、非法药物和违禁品入境。随着边境安全状况的改善，边境执法使口岸之间的非法过境变得更加困难，目前，美国边境管制明显改善的局面主要依赖于实际的威慑措施，并且对各项指标进行有效分析，如非法流动的规模、被逮捕的流量份额、或改变未经授权的越境者的累犯率。就遣送出境而言，《美国移民和国籍法》第 237 条规定，被遣送出境的情形主要有: 入境时或在其变更身份时，违反其身份规定，不被批准入境或在境内停留者; 刑事犯罪; 未登记和伪造文件者; 安全和相关理由; 接受政府救济的人; 非法投票者。其中特别规定对于犯重罪的外国人适用“加快驱逐”: 第一，采取快速诉讼的方式尽快将其遣送出境，符合国家安全的需要; 第二，对恐怖分子实行监管至遣送出境，除可提起人身保护权的诉讼外，无复审的权利。

二、签证控制和旅行审查制度

签证管制和旅行审查是边境管制许多方面的第一道防线，也是移民制度的重要支柱。自2001年9月11日恐怖袭击以来，作为加强边境管制的一部分，该国的甄别系统和能力得到了显著改善。签证和移民入境口岸官员可以访问并核对每一个他们清关进入美国的个人的跨政府数据库。其结果是越来越多的人从美国领土上“把边界推开”，这是移民执法战略的长期目标。更严格的审查要求和方便旅行之间的内在矛盾导致9/11事件后签发的非移民签证数量急剧下降。9/11事件的后果也让人们看到了长期以来人们对免签证计划（VWP）的担忧，认为这是一个潜在的脆弱性来源。导致了广泛的变化，大大收紧了该计划，包括要求大众旅游旅客在登机前提交个人简历以供审查。通过US-VISIT进行更进一步的旅行筛查，这是一种电子筛查系统，用于在入境口岸实际进入美国的外国出生个人和游客进行清关。与签证处理一样，该系统基于生物特征信息，使国土安全部官员能够根据移民、犯罪和恐怖分子数据库对非公民（包括合法永久居民）进行甄别。

三、数据系统的信息交互

行政部门机构已大幅扩充、升级和整合移民、犯罪和国家安全审查信息系统和信息交流，作为9/11事件后政府范围内“打通点点滴滴”努力的一部分。新的联网数据系统能力为领事和移民执法官员提供履行移民执法职责所需的基本信息。此外，随着移民局于2003年解体和国土安全部的成立，管理国家移民法的组织机构已变得分散。数据系统的信息和互操作性是连接当今移民机构的结缔组织，也是美国移民执法系统的重要支柱。前线移民官员可以获得政府掌握的有关危险和可疑个人的所有信息。在移民过程的每一步（如签证发放、入境口岸准入和边境执法），以及适用于已经在美国的外国出生者的驱逐、政治庇护和其他各种与移民有关的程序，都可以获得这些信息。US-VISIT拥有IDENT数据库，存储超过1.48亿个指纹文件，每年增长约1000万个。IDENT是世界上最大的执法生物特征数据库。它使大量的记录可供移民和其他人使用。移民指纹记录还与联邦调查局（FBI）的犯罪背景记录兼容。16这种互操作性使犯罪信息能够作为一项常规事务在政府执法机构数据库中轻松、系统地交叉检查。与国防部（DOD）生物特征信息的进一步整合正在进行中，这将使联邦政府的三个生物特征识别系统（DHS、FBI和DOD）可互操作，用于移民执法。尽管在信息自动化和数据库连接方面已进行了大量投资，这些投资一直不平衡，主要是向边境安全倾斜，较少向内部执法倾斜，而且相当大国土安全部的机构在使用新的信息能力来促进旅行和可信的旅行者计划方面进展缓慢。

4. 刑事司法系统与移民执法的相互配合

过去20年最重要和最有力的发展之一是移民执法与刑事司法系统之间的相互作用。日益增长的相互联系，再加上资源的增加，国会授权的优先事项，以及广泛的联邦、州、地方合作计划，使得越来越多的非法移民无论是未经授权的还是经授权的，能够得到有效遣返。在过去十年里，对与移民有关的违法行为提起刑事诉讼的数量以前所未有的速度增长。今天，超过一半的联邦刑事诉讼都是因为移民相关的犯罪而提起的。美国法律最严厉起诉的两项移民犯罪是非法入境（轻罪）和非法移民后再入境（重罪）。移民相关起诉的激增可能是部分原因这归功于遣返未经授权移民计划，目的是清除被捕或被判犯有刑事罪的非公民。这些计划包括外侨犯罪计划（CAP）、国家逃犯行动计划（NFOP）和安全社区计划。作为联邦移民执法的延伸，州和地方执法部门的参与日益增加。这种参与的授权可以追溯到1996年的法律变更，但在9/11事件后的环境中迅速增长。在2004-2011财年期间，这些项目的资金从2300万美元增加到了6.9亿美元。凡事有利也有弊，这些项目导致了非法移民总清除量的大幅增加，刑事诉讼和州及地方执法项目的扩大使用，招致了移民和民权倡导者以及许多执法专业人士的严厉批评。

4. 结束语

他山之石可以攻玉，希望通过对美国出入境管理体制四大制度的简要介绍，以便我们更加深入了解该国移民执法机制，尽快在这一领域实现由“跟跑者”向“并行者”“领跑者”的转变，为我国构建出入境法律体制机制起到一定启发作用。

参考文献

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