论世贸组织TBT/SPS协定的核心原则

论世贸组织TBT/SPS协定的核心原则

王追林

---从日本核辐射污染农产食品出口受阻谈起

王追林武汉大学WTO学院

经过近50年的高速发展，日本的农产食品加工业成为仅次于运输机械和电气机械的第三大产业，出现了很多完全成熟的大型食品出口加工企业和国际知名品牌，在国际市场上一直以“质优、安全”受到消费者青睐，占有重要市场份额。

一场特大地震以及随之而至的大海啸和核危机打破了日本农产食品的安全形象神话。在日本核污染持续扩大，政府当局下令禁止福岛、茨城、枥木和群马4县生产的菠菜、牛奶、蘑菇等农产食品付运和上市之后，国际上一片哗然恐慌，25个国家和地区先后采取紧急措施限制或禁止日本农产食品进口。阿联酋等国采取强硬措施暂停进口日本生产的所有生鲜食品，菲律宾暂停从日本上述四个地区进口饼干和巧克力，俄罗斯、新加坡还扩大了禁止进口的地区范围，美国、韩国、中国也禁止进口日本部分食品，欧盟、巴西还要求日本政府发放无放射性污染证书。

对此，日本政府极为不满、反映强烈，要求设限国家必须遵循WTO规则，不得形成贸易障碍。但以欧美和亚洲国家为主的设限措施已迅速扩展至中东和南美，无疑，核辐射所引发的日本农产食品出口受阻的影响将会旷日持久。

一、“合法目标”：制定TBT/SPS措施的法律基础

从日本农产食品出口受阻的实例可以看出，设限国家和被设限国家日本均以WTO规则主张权利。那么，他们各自主张权利的依据是什么？WTO的实践有无此类先例？如何正确理解和运用WTO制度中TBT/SPS协定的核心原则？厘清这些问题对于我们全面认识WTO规则、正确运用WTO规则、突破超越TBT/SPS壁垒等有着重要的理论意义和现实意义。

1.制定、实施TBT/SPS措施是WTO成员的基本权利

TBT（TechnicalBarriertoTrade）即技术性贸易壁垒（本文称“技术性贸易措施”），SPS（SanitaryandPhyto-sanitary）指卫生与植物卫生措施，亦称“动植物检验检疫措施”。WTO的《TBT协定》适用于所有产品包括工业品和农产品，涵盖与产品或工艺和生产方法有关的技术法规、标准和合格评定程序，而《SPS协定》主要涉及农产品，适用于可能直接或间接影响国际贸易的卫生与植物卫生检验检疫措施。

在国际贸易中，TBT/SPS措施的产生、发展与滥用有其特定的历史背景，对其性质和作用的评价可谓众说纷纭、莫衷一是。虽然立足于不同的角度会得出大相径庭甚至针锋相对的结论，但除TBT/SPS措施的滥用会成为国际贸易障碍的负面影响之外，其促进科学技术进步、保护国家经济安全的正面作用逐渐得到了国际社会的认同，因为“自由贸易与安全发生冲突时安全第一”，这是历史的深刻教训并已成为现代社会人类的共识。

基于以上理念，WTO把实施TBT/SPS措施作为其成员的一项基本权利，赋予各成员“有权采取为保护人类、动物或植物的生命健康所必须的卫生与植物卫生措施”，“不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要措施，保证其出口产品的质量，或保护人类、动物或植物的生命健康及保护环境或防止欺诈行为”等（《SPS协定》第2条第1款；《TBT协定》序言部分）。依据WTO的规定，实施TBT/SPS措施属于WTO成员的一项基本权利，那么一国是否就可以随意制定和实施TBT/SPS措施，限制或禁止他国产品出口呢？答案是否定的。

2.TBT/SPS措施必须符合“合法目标”，属于合理、必需的范围

GATT/WTO倡导自由贸易精神，但对外贸易往来必然会带来一些对人类、动植物、国家安全和环境等方面的负面因素。因此，要防范这些负面因素的风险，保护人类、动植物生命健康、国家安全和环境，就必须制定和实施一些TBT/SPS措施。这类措施尽管对自由贸易会构成壁垒，但他们对人类社会的生存与发展是必须的。所以，GATT第20条b款对此作出了明确的规定。该条款构成了一项WTO自由贸易原则的重大一般例外，成为《TBT协定》、《SPS协定》的立法基础，也是WTO各成员制定TBT/SPS措施的法律依据。

毋庸置疑，完全的自由贸易会带来安全问题，安全的过度要求又必然形成贸易障碍，影响自由贸易的发展，这就需要寻求“自由”与“安全”的平衡。研究WTO的《TBT协定》和《SPS协定》，不难发现WTO允许各成员为保护人类、动植物生命和健康、保护环境采取的TBT/SPS措施必须满足“合法目标”（LegitimateObjectives）的要求（见《TBT协定》第2条2.2之规定）。总体而言，一国所实施的TBT/SPS措施必须是合理的、必需的。如何判断一项措施的“合理”、“必需”与否呢？WTO设定了五大目标原则，即：国家安全、防止欺诈、保护人身健康和安全、保护动物和植物的生命和健康、保护环境。符合以上五大目标的TBT/SPS措施才是合理、必需的，任何超出上述五大合法目标的措施都违背WTO的原则，是不能为国际社会所接受的。因此，一国的TBT/SPS措施是否合理，应该首先依据WTO的《TBT协定》和《SPS协定》的合法目标来判断，协定所规定的五大目标原则为衡量TBT/SPS措施是否合理与必需的准绳。

二、“科学原理”：制定、实施TBT/SPS措施之充分条件

1.TBT/SPS措施的制定必须具有科学依据

一项TBT/SPS措施在符合五大目标原则的基础上，其措施的本身还必须满足有“科学依据”的条件，即依据“科学原理”（ScientificPrinciples），有科学的证明。（见《SPS协定》第2条第2款；《TBT协定》第2条2.2、2.3、2.4）。在这里，“科学原理”又是一把“双刃剑”，一方面约束措施的制定实施方，使其只能在科学的基础上制定合理、必需的措施，不至于为保护市场而滥用权力，制定过于苛刻严格的技术性措施，限制和禁止他国产品的进口；而另一方面，“科学原理”的要求对相关措施的被实施者而言，由于TBT/SPS措施涉及诸多技术上的问题，那些在技术科研方面处于劣势地位的发展中国家成员，若没有具体的科学证明依据，就难以驳倒发达国家不合理的TBT/SPS措施，也就容易遭遇TBT/SPS壁垒使其自身利益受损。

以我国为例，国家商务部的调查显示，2006年我国有15.22%的出口企业受到国外TBT/SPS措施不同程度的影响，在海关编码22大类出口产品中有21类产品遭受到直接影响，出口行业遭受到的直接损失金额高达758亿美元，占当年出口总额的7.82%；企业为应对国外TBT/SPS措施所增加的生产成本为262亿美元，同比增加20.74%；国外TBT/SPS措施给我国出口企业造成的贸易机会损失共计1437亿美元，约占当年出口总额的14.83%。

近几年的国际贸易实践进一步证明，传统的贸易管制措施对国际贸易所起的壁垒作用逐渐削弱，而以技术法规、标准、合格评定程序为主要内容的TBT/SPS措施，以其技术性高、隐蔽性强、涉及面广且具有某种意义上的合理性为特征，对我国出口贸易的杀伤力正在不断加大。我国政府主管部门及相关组织也加大了与国外谈判交涉的力度，但WTO的“科学原理”规则让我们所提之异议缺乏抗辩力，最后只能被动接受和应对国外苛刻的TBT/SPS措施。例如，日本《肯定列表制定》中的所谓一律标准有关参数为0.001ppm，远高于我国农残留限量标准的要求，我国提出了诸多异议。由于缺乏科学性的数据，我方的主张难以驳倒日本《肯定列表制定》中过于苛刻、对我国极为不利的规定。

2.科学依据应该建立在“风险评估”基础之上

所谓“风险评估”（AssessmentofRisk），根据《SPS协定》附件A定义4的解释，指的是根据可能适用的SPS措施评价虫害或病害在进口成员领土内传入、定居或传播的可能性，及评估相关潜在的生物学后果和经济后果；或评估食品、饮料或饲料中存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类或动物的健康所产生的潜在不利影响。

如前所述，合法的TBT/SPS措施必须符合“合法目标”，同时还要满足“科学原理”的充分条件，且建立在“风险评估”基础之上。例如，《SPS协定》第5条第1款明确规定，“各成员应保证其卫生与植物卫生措施的制定以对人类、动物或植物的生命或健康所进行、适合有关情况的风险评估为基础，同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术。”至于如何进行风险评估，该协定第5条第2、3款还进一步作出了释义性的规定，“在进行风险评估时，各成员应考虑可获得的科学证据；有关工序和生产方法；有关检查和检验方法；特定病毒或虫害的流行；病虫害非疫区的存在；有关生态和环境条件；以及检疫或其他处理方法。”（第2款）“各成员在评估对动物或植物的生命或健康构成的风险并确定为实现适当的卫生与植物卫生保护水平以防止此类风险所采取的措施时，应考虑下列有关经济因素：由于虫害或病害的传入、定居或传播造成生产或销售的潜在损害；在进口成员领土内控制或根除病虫害的费用；以及采用替代方法控制风险的相对成本效益。”（第3款）《TBT协定》也对TBT措施的风险评估作出了原则性的规定，该协定第2条2.2款规定，技术法规对贸易的限制不得超过合法目标所必须的限度，同时考虑合法目标未能实现可能造成的风险……在评估此类风险时，应考虑相关因素特别包括：可获得的科学和技术信息、有关的加工技术或产品的预期最终用途。

研究分析TBT/SPS协定上述有关风险评估的规定以及WTO争端解决机制的实践，“风险评估”原则至少包括以下三层含义：一是TBT/SPS措施应以风险评估为基础，也就是说离开了风险评估的相关措施其科学性、合理性是应该质疑的，而且通常不具有合法性；二是进行风险评估时应考虑可获得的科学证据，包括考虑有关国际组织制定的风险评估技术；三是通过风险评估在确定相关保护水平时，还应考虑对贸易的消极影响减少到最低程度的目标，即所谓“适当保护水平”或称之为“可接受的风险水平”（AcceptableLevelofRisk）。

综上，“风险评估”既是WTO法的一个重要概念，又是WTO成员制定和实施TBT/SPS措施的一项必不可少的程序。只有以“风险评估”为基础的TBT/SPS措施才被认为是具有科学性、合理性的措施，即使是在有关科学证据不充分但又必须临时采取SPS措施的紧急情况下，也应寻求获得更加客观地进行风险评估所必须的额外信息，并在合理期限内据此审议SPS措施（《SPS协定》第5条第7款）。

三、WTO争端解决机制实践：《SPS协定》项下三个经典案例

案例一：欧-美加牛肉案。欧盟与美国等关于牛肉贸易的摩擦由来已久。本案是WTO成立以来其争端解决机构正式处理《SPS协定》项下的第一个案件，涉及的成员为欧盟、美国和加拿大，客体为荷尔蒙牛肉。争端的爆发是因为欧盟相继出台了一系列的指令（81/602;88/146;96/22指令等），这些指令禁止为任何目的对农场牲畜使用合成荷尔蒙，明确禁止在欧盟内部贸易和从第三国进口使用了这些物质的肉类及肉制品。欧盟的这些措施对美加的牛肉生产和贸易产生严重负面影响，引发了欧盟与美加等国的贸易争端。

早在WTO成立之前的1987年1月，美国就要求与欧盟磋商。WTO成立之后，美国即根据WTO相关协定再次提出与欧盟磋商，随后加拿大等国也要求参与磋商。磋商失败后，美国、加拿大分别请求设立专家组审理此案。欧盟认为禁止进口的目的是免受承担牛肉中残留荷尔蒙危害人体健康的风险。美国、加拿大则主张欧盟禁止利用生长激素提高牛肉产量的禁令不是建立在科学原理的基础上，是一项保护欧盟农业生产的非关税措施，违反了WTO规则。经过专家组、上诉机构的审理，最后裁定欧盟败诉。理由是：欧盟通过没有风险评估的贸易政策，与《SPS协定》第5条第1款不符；欧盟通过在不同情况下采取其视为适当的保护水平的武断的或不正当的差别，导致国际贸易的歧视和变相限制，与《SPS协定》第5条第5款不符；欧盟通过维持没有依据现有国际标准的检疫措施，又没有取得正当理由，与《SPS协定》第3条第1款不符。

案例二：加-澳鲑鱼案。澳大利亚在上世纪60年代之前基本无鲑鱼养殖业，市场需求主要从加拿大和北欧国家进口。随着鲑鱼养殖业的发展，80年代澳大利亚已能自给有余并对外出口。在此情况下，为了保护国内养殖业，阻止国外鲑鱼产品的进口，澳大利亚制定了一系列关于鲑鱼进口要求的技术法规、标准，称由于鲑鱼可能传带五种鱼类的病毒，要求进口时必须加温加热杀死病毒。从国外进口的鲑鱼一般为冰鲜鱼，如果加热杀毒就不再是原来之产品，所以加拿大认为此项规定极为不合理、违反了WTO规则，向WTO争端解决机制提出申诉。经专家组对案件进行审理后，裁定澳大利亚败诉，理由是澳大利亚的SPS措施缺乏科学依据，表面上打着保护鱼类健康的旗号，其真实目的实为保护国内市场。

案例三：美-日水果案。该案涉及的是日本对部分农产品水果实施进口限制的措施。日本早在上世纪50年代就根据本国法令禁止从某些国家进口8种农产品，因为这些农产品被认为是潜在的蠹蛾携带者。被禁止进口的农产品包括苹果、樱桃、桃子（含油桃）核桃、杏、梨、李子和榅桲。后来，日本在78年和87年又分别作出了新的不同规定，推出两部试行检测准则，即《取消进口禁令准则———蒸熏》、《昆虫死亡率比较测试准则———蒸熏》在实践中代替过去的进口禁令。上述措施使得美国等国家的水果进入日本市场严重受阻，其批准程序可长达数年甚至10年以上。美国认为，日本的措施违背了《SPS协定》的规定，提出与日本进行磋商后请求成立专家组进行审理。专家组报告的结论是：日本的品种测试要求措施主要违反了《SPS协定》第2条第2款规定的义务：不得维持没有充分科学依据的SPS措施；以及违反了第5条第6款“保证这类措施不超过适当的保护水平所必须的限度”的义务。

以上案例为WTO成立以来专家组先后处理的涉及《SPS协定》纠纷的经典案例。三个案例涵盖了《SPS协定》的全部三个方面：即人类健康（牛肉案）、动物健康（鲑鱼案）、植物健康（水果案）。三大案例的共同点基本上均以SPS措施的实施方败诉而告终，其原因主要集中在“合法目标”、“科学原理”、“风险评估”以及“适当保护水平”等问题上，当然也还涉及到其他一系列法理和程序问题。

小结与展望

综合全文，以日本核危机农食产品出口受限为切入点，本文采用理论与实践相结合的方法，对WTO的TBT/SPS协定中的几项核心原则进行了探析，得出以下结论：WTO倡导自由贸易，但自由贸易与安全发生冲突时，安全高于自由贸易。作为自由贸易原则的重大例外，WTO允许其成员为保护国家安全和人类、动植物生命和健康实施TBT/SPS措施，限制或禁止他国产品进口，这是各国的一项基本权利不容剥夺；为了防止TBT/SPS的滥用而形成事实上的贸易壁垒阻碍国际贸易的发展，TBT/SPS协定明确规定了五大“合法目标”，不符合五大目标的措施属于基本权利的滥用；合法的TBT/SPS措施还必须受到“科学原理”条件的约束，建立在“风险评估”以及“适当保护”水平的基础上。所以说，不遵循上述规则而武断制定、滥用TBT/SPS措施，都可能最终面临WTO争端解决机构裁定败诉的结局。

值得高度关注的是，当前经济的全球化又不断引发出食品安全的全球危机问题，食品安全已经成为各国实施贸易管制的重大政策。继本文所述日本事件之后，近来国际上有关欧盟的“问题黄瓜”蔬菜品、台湾的“塑化剂污染食品”等事件，又一次引发了国际贸易食品安全的“地震”。俄罗斯立即发布了进口禁令但欧盟指责该禁令违反了WTO规则，普京总理对此百思不得其解，仍强调“不以百姓生命换取WTO门票”，以示坚持禁止进口欧盟“问题蔬菜”的决心。针对台湾的“塑化剂污染有毒食品”事件，我国政府及时公布了暂停进口台湾产品名单，受限产品总数达924种，涵盖运动饮料、果汁饮料、茶饮料、果酱、果浆或果冻、胶囊锭状粉状食品、添加剂等。

展望未来，在国际贸易中特别是在食品安全领域，TBT/SPS措施将会愈演愈烈成为全球普遍关注的重大政治、社会问题。因此，正确理解、掌握运用WTO的TBT/SPS协定的核心原则更显得尤为重要，而且当前以及未来发生的TBT/SPS争端将毫无例外的主要聚焦在科学和技术问题上。作为中国广大的外向型企业，对于国外合理的TBT/SPS措施，应及时调整生产以适应国际市场的要求。对于不合法的TBT/SPS措施，企业、政府、中介组织以及科研机构等应该联合出击，一方面加强基础科研工作，另一方面应依据WTO规则予以反击，做到突破壁垒超越壁垒。同时，依法建立和完善我国的TBT/SPS措施。