奥巴马政府对外战略调整:评估与展望

(整期优先)网络出版时间:2010-01-11
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奥巴马政府对外战略调整:评估与展望

朱锋

[内容提要]奥巴马入主白宫一年来袁美国对外战略迅速进入调整期遥为摆脱布什时期的战略困境而寻求在伊拉克尧阿富汗脱身的战略选择曰由强硬转为软硬兼施对待野失败国家冶和野潜在对手冶曰战略重心东移曰缓和美俄因俄格战争导致的紧张关系曰加强多边主义在外交与战略行动的运用遥美国对外战略调整已经显现出不同于布什时期野美国领导世界冶的内涵袁在恢复西方社会对美国的好感和信心方面取得一定的成效遥随着这种调整的深化袁未来伊朗尧巴基斯坦局势有可能取代阿富汗成为美国的首要关注遥对中国依然实行结构性矛盾的政策袁售台武器尧西藏问题尧贸易保护主义有可能成为中美关系陷入低谷的三大因素遥

[关键词]奥巴马政府对外战略美欧关系美俄关系美中关系

[作者简介]朱锋,北京大学教授、《和平与发展》杂志编委、和平与发展研究中心特约研究员。

[中图分类号]D815[文献标识码]A[文章编号]1006-6241(2010)01-

美国总统奥巴马2009年1月20日上台以后,美国的对外战略迅速进入了调整期。由于全球金融危机的冲击、美国失业率超过10%,创历史新高、伊拉克与阿富汗战后重建举步维艰以及美国联邦财政赤字的急速攀升等一系列因素的作用,美国正处在深刻的国内政治与社会变化的历史性进程之中。这一进程究竟将给美国带来什么样的变化,美国是变得更加强大、还是开始一个缓慢的衰落进程,现在断言还为时尚早。但至少2000-2009年新世纪的头十年已经被称为美国近40年来最糟糕的十年。[1]奥巴马政府对世界局势和美国相应外交政策调整的紧迫感是过去10年最突出的,这给美国的战略调整倾注了巨大的动力。奥巴马上台已经一年,美国对外安全战略调整的基本走向和目的也已较为清晰,这一调整究竟将如何演变,显然将对世界局势和美国外交都会产生深远影响。

在美国的国家安全战略中野去布什化冶倾向十分明显奥巴马政府上台后,美国的对外战略调整呈现出了以下特点。

首先,在“变革外交”的旗帜主导下,奥巴马政府在一系列传统的美国对外安全战略重点上“求新求变”,以便摆脱布什政府两届任期内因为单边主义和军事反恐而招致的美国在海外的战略性困境,以合理的成本来赢取合理的海外战略目标。这已经成为奥巴马政府进行战略判断和战略抉择的突出特点。

这集中表现在奥巴马政府不再将“反恐”作为美国对外安全战略的关键词,而是很明确地将打击“基地”组织在阿富汗和中东的存在、反对塔利班在巴基斯坦和阿富汗对当地政治秩序的破坏作为反恐的重点。这一调整的结果,是奥巴马政府大幅度地重新规划了布什政府时期在“反恐”主题下的海外军事部署,不再将伊斯兰恐怖主义和极端主义作为战略打击的重点目标,而是收缩在伊斯兰世界的外交攻势和军事行动,转向有选择地保留在阿富汗和伊拉克的军事目标。与此同时,奥巴马通过谴责以色列总理内塔尼亚胡拒绝停止在约旦河西岸建立犹太人定居点的政策,宣布美国是伊斯兰世界的朋友等做法,争取与全球穆斯林和解,完全抛弃了布什政府将伊斯兰恐怖主义形容为“伊斯兰法西斯主义”等刺激性的字眼,力争全面改善美国在阿拉伯国家和穆斯林民众中的地位和形象。这生动地表现在他2009年1月就职演说和2009年6月4日在埃及开罗大学的演讲之中。他强调,“如果穆斯林对美国松开紧握的拳头,美国将向他们伸出自己热情的双手”。[1]虽说如此,美国在具体行动上并没有放松。奥巴马政府在重新评估布什政府7年的阿富汗战争和6年的伊拉克战争的经验和教训之后,果断地调整了在这两个“遗留战场”上的军事和战略目标,将美军在伊拉克的军事行动从重点打击各种反叛力量转向协助伊拉克马利基维护政权稳定和经济建设。为此,美国积极推动伊拉克政府自身的能力建设,加大力度训练和部署政府军。2009年9月在美国筹划下,伊拉克实现境内石油开采的第一次国际招标,以期获得各种国际力量帮助伊拉克尽快实现国内局势的稳定。

在阿富汗问题上,奥巴马提出了“阿富汗新战略”,其战略目标从彻底打败塔利班恐怖势力转为防止塔利班重夺阿富汗政权,防止阿富汗再度成为“基地”势力的重要庇护所。在2009年9月美国驻阿富汗军事司令官公开要求白宫对阿富汗增兵,否则美国在阿军事行动将以失败而告终的情况下,奥巴马针对美国国内在阿富汗问题上意见“两极化”的局面,继续调整在阿富汗的战略目标,鼓励阿富汗政府与塔利班对话,强力要求卡尔扎伊政府举行第二轮选举以平息阿富汗内部的政治纷争,同时将彻底阻止塔利班重夺阿富汗政权转为打击阿富汗境内的军事叛乱势力,并通过政治、经济、社会重建等方式,实现阿富汗境内以阿富汗各方势力妥协、合作为目标的美国在阿富汗的“新战略”。

这一系列的调整,集中反映了奥巴马政府寻求在伊拉克和阿富汗脱身的既定战略选择。这不仅说明美国开始在全球寻求某种程度的战略收缩,更体现了金融危机之后面对国内居高不下的政府财政赤字、伊阿问题上仍然剧烈的国内争议以及出于打击共和党长期在安全政策上享有政治优势的需要,奥巴马政府已经实质性地降低了在伊阿问题上的基本目标,用合理的代价来实现“较短时间内可实现的目标”已经全面主导了奥巴马政府在这两大战略点上的基本考虑。

其次,在“巧实力”理念的带动下,奥巴马政权软化了美国对“失败国家”、“流氓国家”和“潜在对手国家”问题上的对抗立场,从布什时代的以施压为主、防范为主、以压促变为主的策略,转向了在全面对话、加强接触、谋求妥协、软硬兼施基础上实现美国战略目标的新策略。

为此,奥巴马政府上台后,宣布与古巴进行外交对话、与苏丹政府代表进行接触、派遣高级官员访问缅甸、对朝鲜进行“人质外交”以及不拒绝“双边接触”。在中东和平问题上,奥巴马比他的前任克林顿和布什都行动迅速,就任总统的第二天就宣布派遣资深联邦参议员乔治·米歇尔为中东特使,负责调解以色列与巴勒斯坦之间的问题。2009年3月2日,白宫宣布将向巴勒斯坦人民提供9亿美元的财政援助。上台后立即着手介入中东和平问题,这在美国外交史上难得一见,体现了奥巴马政府想要转变在穆斯林国家中形象的重要努力。[2]与此同时,奥巴马政府还将解决阿富汗问题同增强与巴基斯坦的伙伴关系结合起来,不仅高调地宣布“阿—巴战略”,恩威并施地要求巴基斯坦政府和军方打击境内的塔利班势力,而且也给予了巴基斯坦大量的经济援助,换取巴基斯坦同意美军使用无人飞机打击阿富汗和巴基斯坦边境地区的阿富汗塔利班武装分子。即便在目前美国棘手的伊朗核问题上,奥巴马上台初期的政策也是竭力寻求与伊朗直接对话。虽然迄今为止,这些对话和接触并没有实现美国与这些“流氓国家”和“失败国家”关系的实质性转变,美国仍然对苏丹和古巴实施强硬制裁,但对“流氓国家”实行“接触政策”、利用美国的综合影响力来寻求问题的外交突破,这一美国海外安全战略调整的方向还会保持下去。例如,2009年12月25日针对美国发生的未遂航班爆炸事件,证明“基地组织”的也门分部是这起恐怖袭击事件的最重要的策划者。也门一下子由中东一个不起眼的小国突然变成了仅次于伊朗、阿富汗-巴基斯坦、以色列-马政府一方面联合欧洲国家对也门政府施压,要求开放国门让美军进入打击恐怖势力;另一方面强调美国国内反恐情报部门的责任,大力提升国土安全的保障工作。目前,奥巴马的基本对策并非对也门境内的目标强硬地实施军事打击,而是注重同英、法等国的协调,通过培训也门政府的反恐情报和军事力量来实现自己的目的。

奥巴马政府“巧实力”外交中另一主要的战略性动作,是在宣布暂停在捷克和波兰部署拦截导弹的同时,推出建立“无核化世界”新口号,强力推动与俄罗斯签署新的核裁军协议。安全问题专家都很清楚,“无核化世界”几乎是不可能实现的。美国国内质疑“无核化世界”的也大有人在。美国军方就担心,奥巴马为了“无核化世界”目标所做的一些深度削减进攻性战略核武器、甚至改变美国核力量使用原则的做法,将削弱美国的战略威慑力。[2]但奥巴马之所以还高调、正式地推出“无核化世界”的构想,既是为了重新提升美国外交的道义新高度,也是为了对俄罗斯、中国等其他核国家施加战略压力,谋求在签署新的美俄核裁军的前提下,将中国也逐步纳入大国核裁军的轨道。“无核化世界”在奥巴马政府的战略调整中决不是简单的口号,而是美国为了在较长的时间内逐步通过核裁军加强对俄罗斯与中国战略核力量的发展进行战略性牵制和约束而作出的重要努力。美俄关系的改善是奥巴马政府“巧实力”外交的生动例子。2009年7月15日希拉里国务卿所做的“多伙伴时代”的外交基调演讲,反映了美国在坚持自身主导地位的同时愿意通过对话和接触逐步解决美国安全关注的新特点。第三,美国的全球战略中心加速向亚太地区转移。美国不仅判断目前最大的中长期国际战略压力来自亚太地区的“崛起中大国”,更重要的是,随着东亚的力量变更,美国认为东亚地区秩序的不稳定性可能对美国造成长期的战略压力。美国“战略重心东移”已经成为了既定事实。

奥巴马政府在战略上和外交上对东亚的重视程度有了实质性的进展。美国在后冷战时代从来没有放弃对亚洲的重视,布什政府时代两份《国家安全战略报告》都将所谓防范“对手大国”的崛起列为美国战略关注的重心。但美国国内还是有很多声音批评布什政府过多地关注在中东、南亚反恐而“忽视”了中国的崛起所产生的影响。奥巴马政府从上台伊始就强调“亚洲外交”,其核心用意就是强调美国不会因为中国的崛起而对中国示弱,或者坐视中国在东亚扩张势力并侵害美国的利益。美国国务卿希拉里2009年6月在东盟出席ARF会议之际特意强调“美国重返亚洲”,其基本的用意就是要在所谓中国崛起的背景下全力强化美国在东亚的经济、政治与战略存在。为此,美国着手进一步扩大与东盟在安全与经济领域内的合作,支持东盟在南中国海领土争议上的立场。奥巴马在2009年12月14日参加APEC新加坡非正式首脑峰会之后特意举行了“美国与东盟”的首届峰会。在中国崛起的过程中为亚洲提供“可信赖的美国力量”,这就是奥巴马政府强调“美国重返亚洲”的战略目的。[3]

事实上,美国深刻地意识到了中国、印度等国的崛起以及由此带来的全球权力格局向东方转移的客观现实。[4]布什政府时期开始的美国基本战略选择就是在对中国保持“两面下注战略”的同时推动美印关系的实质性改善。这样做,既可以让美国来主导亚洲新的力量均势体系,避免中国和印度战略接近;又可以拉拢印度作为战略上牵制中国的重要筹码,利用印度急于想成为“世界级大国”的心态和中印的边界争议以及印度的“中国威胁论”,建立美印之间的战略协调,拉拢印度成为美国在亚洲的战略伙伴。于是,布什政府开始全面转变对印度的基本战略态度,一改克林顿时代不承认印度的核大国地位,签署了美印核合作协定,接受印度核力量的合法性和印度成为世界级大国的愿望。奥巴马政府上台以后,美国进一步在亚太外交中拉拢印度,希拉里国务卿2009年7月对印度的访问成果是美印签署了新的安全合作协议,美国承诺向印度出售先进的武器装备,鼓励印度在印度洋和南亚发挥更大的作用。2009年11月末,奥巴马总统在白宫与印度总理辛格举行会谈,并为辛格举办他就任美国总统以来的第一次盛大国宴。美印关系的战略接近,普遍被认为是针对中国的“大国崛起”而采取的重要措施,印度事实上已经成为了美国防范中国的“战略盟友”。

在东北亚,无论是在朝核问题,还是在美韩、美日双边关系上,奥巴马新政府都将布什政府时期从以美国为主的朝核政策转为在加强美、日、韩协调基础上实行共同的朝核政策。进一步增强和巩固东亚同盟政治框架内的政策与战略协调、共同应对大国崛起的冲击效应,将强化美国针对性的军事部署同扶持盟国的军事力量相结合,以应对大国崛起的政治效应以及地区安全热点的冲击,已成为奥巴马政府东亚安全战略的新特点。布什政府在解决朝核问题上的“希尔路线”是以美国的解决方案和政治意志为基点来推进美朝双边会谈,并争取以安全美国的想法来促成朝鲜弃核。为此,2007年10月美国将朝鲜从支持恐怖主义的国家名单中去除的做法遭到了日本的强烈反对。奥巴马政府上台之后,朝鲜一系列的导弹试射和第二次核试验,给了美国大幅度调整对朝政策的理由,奥巴马政府的朝核政策已经全面转向了同日、韩等东亚盟国采取一致步调,拒绝与朝鲜进行实质性的双边对话,强调必须打破以往朝鲜可以随意退出六方会谈的“对话模式”,在朝鲜不做出实质性放弃核武器决定之前绝不实质性改善关系。[1]对朝核问题的关注,美国已经从以往的争取六方会谈实现朝鲜弃核转变成为在加强与日韩协调的基础上巩固美国在东亚的战略行动能力。为此,在亲美的韩国李明博政府的配合和要求下,美韩军事同盟已经发展到了“增强版”。2009年10月,美韩已经宣布美韩同盟的目标不仅仅是为了韩国的安全与朝鲜半岛的稳定,而且要为区域和平承担更多的责任。这意味着驻韩美军的军事行动范围将超越半岛,可以对区域内美国军事干预行动服务,为美军利用驻韩军事基地打击区域内的其他军事目标打开了方便之门。韩国现在是“一心一意地”追随美国来重建地区安全格局。[2]韩国政府以往都是坚决反对美军对朝鲜核目标采取主动打击的,而现在,韩国在这方面的立场已经基本改变,美国也已准备好了可以“随时打击朝鲜境内的目标”。[3]美国东亚政策分析人士私下表示,“改革派”的金大中和卢武铉政府由于实行美国不高兴的“阳光政策”,使得美韩同盟出现了“漂流”,而现在,“韩国已经回来了”。

第四,通过“无核化世界”政治构想和重启美国与俄罗斯之间的核裁军谈判,缓和美俄关系,为解决伊朗核问题以及稳定东欧地区局势创造条件,从而结束2008年8月格鲁吉亚战争以来美俄之间的紧张关系。

奥巴马政府的“变革外交”将稳定美俄关系列为重要日程,通过“重启”华盛顿与莫斯科之间的削减核武器谈判寻求美俄关系发展的突破点。美俄已原则同意将各自目前拥有的战略核导弹的数量从现在的3,400枚削减到1,200枚,实现2009年7月美俄首脑会谈所提出的削减三分之一核弹头的目标。[4]为了推动俄罗斯的积极响应,奥巴马政府做出推迟在波兰和捷克部署导弹防御系统、暂缓推动格鲁吉亚加入北约等一系列对俄罗斯“示好”的政策。奥巴马总统的就职演说特别提到俄罗斯是美国反恐的“盟友”。另一方面,当前俄罗斯金融局势紧张、石油收入骤减以及美元债务飙升,也不得不收敛自2008年8月军事打击格鲁吉亚以来的对美国及欧洲的强硬政策,迫切希望和美国稳定和改善关系。美俄关系在2009年出现了明显改善的势头。美俄已经同意实现上世纪90年代就已经提出的销毁34吨武器级铀的倡议,美俄领导人会面时的语言明显有了更多的相互尊重。例如,布什政府曾严词批评普京总统领导下俄罗斯的民主倒退,但奥巴马公开称赞普京总理“为了俄罗斯人所做的卓越努力”;而普京则表示,“我们将所有的希望都与俄美关系的发展联系了起来”。[1]虽然因为各种原因,美俄两国并没有能够在2009年12月美俄原有的削减进攻性战略核武器条约期满之前签署新的削减战略核武器条约,至少对新条约的谈判还是取得了原则性的进展。美俄新的核裁军交易已经成了双方关系改善的重要一环。[2]

第五,加强多边主义在美国外交与战略行动中的运用,改变布什政府在降低温室气体排放和签署《京都议定书》等问题上的保守立场,力主重塑美国在气候、环保、核裁军以及改革国际金融体制等全球议题上的主导地位,把促进环保技术的发展、提升可替代的清洁能源建设以及呼吁推动“绿色经济”列为美国提升国际形象的重要途径。在布什政府时代曾一度濒于绝望的国际军控与裁军进程又得到了重新启动,上世纪90年代签署的一系列多边核军控条约,例如《全面禁止核试验条约》等,有望重新得到批准和生效。布什政府发起的G20机制,在奥巴马政府手中可谓“发扬光大”。目前G20取代原来的G8机制甚至让G20机制长期化和制度化,已经成为奥巴马政府应对全球金融危机和推动“后危机”时代重建国际金融秩序的重要构想。

奥巴马政府的多边主义热情,体现了美国民主党传统的战略性主张。但奥巴马政府将美国推动的多边进程从上世纪90年代的军控、环保扩大到了防扩散、反恐、解决区域安全热点问题、减排、开发可再生能源等新的领域,创建“绿色经济”已成为奥巴马政府希望拉动美国经济的新的增长点。200年11月14-18日奥巴马访问北京时,特别强调中美环保和减排合作的重要意义,强调在全球议题上美国和中国应该“分担责任、共享领导地位”。[3]由于美中两国目前是世界上最大的温室气体排放国,奥巴马政府目前已将其全球气候外交的攻势首先对准了中国。2009年12月19日闭幕的哥本哈根全球气候会议最后通过了一个由中国、印度、巴西、南非与美国等国为主起草的不具约束力的共同声明。奥巴马被西方媒体广泛称为拯救哥本哈根会议走向全面失败的中坚。在伊朗核问题上,美国目前也将推动联合国安理会的制裁措施作为重要的应对手段,不仅利用2009年9月联合国安理会核安全峰会对伊朗和朝鲜施压,更利用11月的亚洲之行拉拢各国与美国的伊朗政策“对表”,强调“世界对伊朗和朝鲜的耐心即将穷尽”。[4]

对奥巴马国家安全战略调整的评估从目前来看,奥巴马政府上台以后美国对外战略的调整在很大程度上有积极的一面。奥巴马获得2009年度诺贝尔和平奖就是欧洲对奥巴马上台之后所展示的执政理念表达欢迎和支持的重要证据。奥巴马政府的战略路线,很大程度上是要重回上世纪90年代克林顿政府时代美国民主党在对外关系上所奉行的“自由国际主义路线”,不再单纯依靠美国超强的军事经济力量来追求美国目标和美国价值,而是更多地与国际社会合作,愿意在推行美国政策时更多地关注国际反应。这一政策的核心并不是美国必须与其他国家协商与合作,美国才能领导世界、才能真正扮演领袖的角色,而是只有得到其他国家的支持,才符合美国的战略利益。美国只能是国际社会的一部分,而不是凌驾于世界之上的特殊存在。[5]正是在这个意义上,奥巴马刻意在对外政策理念和若干重要的政策做法上拉开与布什政府的差距,他在就职演说中强调美国要“再一次领导世界”有着不同于布什的内涵。

面对当前严峻的金融危机,奥巴马政府将重振经济安全置于美国防务与外交事务的核心位置,强调美国需要和世界各国一起共同战胜金融危机、在未来几年内创造300万-400万新的就业机会、保持美国的科技和制造业领先优势。为此,奥巴马政府已经在对外安全和外交日程上剔除了布什政府在8年中一再坚持的反恐关键词,而是将“发展”和“人权”列为美国安全与防务政策的两个最重要的手段。美国副总统拜登2009年2月7日在德国慕尼黑全球防务会议上表示,极端主义产生的最主要的根源是国内秩序的失败和经济的混乱。他声称不是要向世界强行输出民主和人权价值,而是要和有关国家的“温和派”合作来务实地推进民主进程。奥巴马上台以后的战略调整,在很大程度上也是反映了美国迫于国内外政治与经济压力,而不得不“收缩”战线、减轻美国在“形象”与“责任”方面的国际压力而采取的无奈之举。但在另一方面也说明了美国自我“纠偏”能力的成熟。

但是,奥巴马的“阿富汗新战略”究竟能在多大程度上获得成功?或者奥巴马只是在重复当年大英帝国、苏联在阿富汗铩羽而归的悲剧?奥巴马政府强调稳定伊拉克和阿富汗局势,代表着美国的海外军事行动已经从布什时代高调的军事反恐转为对主要“失败国家”的改造。奥巴马总统上台不久,就宣布向阿富汗增兵1.7万人,使美军在阿富汗的总兵力达到5.5万人。2009年12月1日,奥巴马宣布向阿富汗增兵3万人,但2009年2月27日,奥巴马总统又宣布计划到2010年8月末,将目前美国驻伊拉克的14.2万美军减少到5万人,剩下的美军将不再在伊拉克从事军事战斗行动。美国在伊拉克和阿富汗驻军的“一撤一增”,显示出奥巴马政府“反恐东移”新的战略盘算。在这一新的战略选择中,对阿富汗的增兵不仅仅是为了稳定卡尔扎伊政权和打击塔利班势力的反扑势头,更重要的是为了监视和预防目前局势动荡的巴基斯坦,防止阿、巴同时成为恐怖主义的巢穴。[1]同时,奥巴马政府在阿富汗的军事行动目标也一再调整,从打败塔利班、彻底击溃阿境内的军事叛乱转向防止阿富汗极端势力再度执政和窝藏“基地”组织,又转向打击、削弱和消耗阿富汗境内的以“基地”组织为代表的恐怖势力。鼓励美国的西方盟国更多地承担责任,同样也是美国在阿富汗的重要举措。奥巴马总统明确提出,阿富汗问题不是“简单的美国问题、而是国际社会的共同问题”。但一年下来,阿富汗局势依然十分动荡。2009年美国在阿富汗的士兵伤亡数字为318人,是2008年阿富汗伤亡美军155人的两倍。[2]有关阿富汗现任政府在2009年大选中舞弊的丑闻让美国的阿富汗战略更是陷入了道德的尴尬。事实上,美国在阿富汗的军事行动始终没有得到阿富汗人民的支持,这已成为今天美国所遭遇的阿富汗危机的最主要问题之一。[3]

奥巴马政府上台以来,其对外战略最大的成功,一是纠正了布什政府时期美国所造成的与其欧洲和亚洲盟国的关系松动,恢复了“西方社会”对美国的好感和信心,深化了整个西方世界对美国的战略依赖度。这不仅体现在大西洋两岸关系的改善和奥巴马在欧洲所赢得的“明星声望”,也体现在美韩同盟关系的升级以及澳大利亚通过2009年3月新的国防白皮书所表现的对美国有可能衰落的深深担忧。为此,澳大利亚政府决定在未来20年新增700亿美元的军费,用于近40年来最大的扩军计划。二是美国在南亚、东南亚事务上的战略地位有了新的上升。奥巴马对巴基斯坦所宣布的75亿美元的援助以及与印度关系的增强,使得美国对南亚事务拥有了前所未有的影响力。南亚的战略平衡出现了向美国倾斜的新态势。即便如此,复杂的印度和巴基斯坦关系,仍然是短期内难以解决的影响巴基斯坦在阿富汗问题上政策选择的关键。对美国“新阿富汗战略”至关重要的巴基斯坦因素,美国的影响力依然是有限的。[4]

由于中东和平难有作为,朝核问题僵局不下,再加上伊朗核问题局势骤然紧张,奥巴马政府短期内在这一系列地区安全热点问题上都难以取得决定性突破。如果美国对华贸易保护主义持续升级,G20机制在2010年的全球金融和经济协调能力势必大为削弱。哥本哈根气候会议之后如何贯彻“最后文件”所规定的谈判日程,在美国国会批准新《清洁能源法案》之前,奥巴马政府也很难领导新的全球减排多边进程。

奥巴马政府对外战略调整的展望2010年美国对外战略将继续处于调整中。由于奥巴马上台后的美国国内经济局势依然严峻,这将继续成为制约奥巴马政府对外战略最突出的因素。2009年美国的国内经济状况尽管有所好转,全球金融危机的消极影响也到了谷底,从第三季度开始,美国的消费指数和经济增长率都有了明显好转,特别是第四季度的消费指数增长了4%,但美国的失业率仍然居高不下,美国经济呈现出“低增长、高失业”的局面。在这样的情况下,美国民众更多的注意力不是放在对外政策、而是放在对内经济局势上。根据美国《华盛顿邮报》2009年12月15日的民意调查,即便是对奥巴马政府来说最重要的阿富汗问题,民众的关注度只有5%;2009年12月1日奥巴马宣布向阿富汗增兵3万人的新计划,在美国国内只有45%的支持率。换句话说,大多数美国人并不关心美国的对外政策和海外军事行动。美国公众兴奋点的“内向化”,在相当程度上将会决定奥巴马政府对外战略调整的未来走向。

美国历史上民主党政府相对来说对联邦财政开支比较保守。但奥巴马在他执政第一年里,实在是太能花钱了。他不仅推动美国国会批准了将近8,000亿美元的经济刺激计划,还让美国国会通过法案提高政府债务上限将近2,900亿美元,提交并通过了史无前例的3.5万亿美元的2010年联邦预算。即使到了年末的12月16日,美国众议院还通过了1,540亿美元的《创造新就业机会法案》和6,363亿美元的《国防拨款法案》。进入2010年,美国的联邦财政赤字估计将达到1.34万亿美元。按照目前的各项法案,2010年还将新增政府财政赤字1万亿美元。花这么多的钱、借这么多的债,奥巴马自己也觉得不好。12月21日,他对公众表示,“我们不能再继续这么花钱了,……好像美国人民辛苦挣来的税金不是钱似的了”。[1]

2010年,美国对地区安全议题中焦点问题的反应和对策将是奥巴马政府对外战略调整的重要分析指标。2010年,伊朗问题和巴基斯坦局势有可能取代阿富汗问题而成为奥巴马政府外交事务的首要关注。伊朗在核问题上的对美强硬立场目前遭遇到的最大挑战是国内局势动荡、政治抗议和反对声音的加剧。面对这一局面,美国对伊核问题的处理在很大程度上将取决于伊朗内部的政治走向。显然,伊朗内部局势越不稳定,美国利用国际制裁施压的可能性就越大。内贾德政府究竟是选择升级对抗来为国内稳定制造理由还是采取外交妥协继续谈判并做出让步以换取西方减弱对伊朗政治与经济压力,非常值得关注。[2]由于受国内经济和中东地缘战略环境的制约,美国对伊朗核问题采取军事打击的可能性十分微弱,但美国又不太可能坐视伊朗逐步走向拥核。如何解决伊核问题,将是2010年对奥巴马政府外交与战略能力的重大考验。

此外,美国的对华政策在2010年如何发展和演变,也将是考验奥巴马政府对外战略的重要视角。奥巴马政府上台以后,对“中国因素”给予了外交上的新认识。努力增强美中合作、鼓励中国承担更多的国际责任、将美中关系提高到新的政治高度,这一切都展示了奥巴马政府对华政策的新热情。但美对华政策基本架构没有变,对台湾海峡两岸关系处理上的“一中政策”没有变,在战略上防范和“看管”中国的基本目标没有变,视中国为未来世界秩序最大“不确定因素”的战略定位没有变。结果是,美国没有改变的对华政策的战略架构与对中美增强全球与区域合作的公共期待之间的冲突反而上升了。美国似乎为对华政策付出了更大的政治热情、但没有得到中国做出美国所希望看到的“让步”与“合作”。无论是中国强调美国需要尊重台湾、西藏等核心利益、坚决反对美国售台武器和反对奥巴马总统会见达赖喇嘛,还是美国国内持续不断的对奥巴马对华政策的批评,都生动地说明了奥巴马政府的对华政策存在着结构性的矛盾。奥巴马政府的对华政策只是进行了“尝试”,并没有真正“定型”。其有三个明显的特点:首先,在对待中国的态度和战略思考上,实行将政治与外交上升温美中关系同战略与军事上加强对中国的影响与防范结合起来的“双轨制”。这一“双轨制”的联系纽带,是奥巴马政府提出的加强中美军事交流和对话。美国希望通过这一对话机制的扩大来影响和引导中国的战略走向。其次,加强同盟与伙伴关系基础上的“网络建设”,着眼于超越布什政府时代开始的“轴-辐体系”为中心的战略调整,进一步扩大应对中国崛起过程中美国对同盟与伙伴国家的战略共识与政策协调。在东亚地缘安全战略的调整和重建中,奥巴马政府所倡导的“网络体系”已经开始明显超越布什政府的“轴-辐体系”。第三,加强应对中国军事力量发展的有针对性的军事力量建设和军事力量部署。2009年美国财政年度的国防拨款法案中,大幅度提高对反舰导弹的采购,显然是针对中国海军力量发展而作出的应对性措施。第四,进一步提升美军在东亚的救灾、反恐等方面的介入,突出美军可以扮演的多样化角色,在地区军事力量影响方面同中国进行一场“形象战争”。

然而,售台武器、达赖问题以及美国对华愈演愈烈的贸易保护主义,很可能是导致2010年美中关系陷入低谷的三大因素。[1]奥巴马上任后美国外交与战略的调整,突现了美中区域与全球合作的重要性。无论是美国称中美关系为“全球最重要的双边关系”还是双方所提出的建设“全面、积极与合作的伙伴关系”,中美战略合作的基础、动力与范围前所未有地扩大了。随着国际关系的变化,中国外交自身的适应能力与调整能力也在不断扩大。中国有能力不是单纯在对外关系中“利用美国”,而是努力建立一种思路更加清晰、战略更加明确、目标可以共赢的中美两国在双边、区域与全球层次上的合作与竞争关系。中国需要准确地来定义中国外交中的“美国资源”。保持和发展与美国的军事对话和交流,这是两国提升战略互信的重要步骤之一。当然,在中国的周边外交上,要有新思路、新办法和新策略,防范美国针对中国的战略限制与“软遏制”政策的新发展。在双方有共同利益的领域,例如推动全球气候谈判的深入、实现朝鲜半岛无核化、稳定阿富汗与巴基斯坦局势等一系列问题上,中美之间仍然需要不断寻求合作和协调的有利形式和途径。

奥巴马政府目前一而再、再而三地对中国所实行的贸易保护主义做法,完全背离了美国政府历来所强调的自由贸易原则,反映了奥巴马政府既要解决国内失业压力、有限度地重振美国制造业、向国内工会及行业利益妥协,又要争取广大中下层选民支持,以便在2012年竞选连任的多重考虑,反映了经济议题在奥巴马对外战略日程上的重要性。但这种不讲原则、出尔反尔的对华贸易排斥政策,打击全球自由贸易体制、损害中美经济关系共存共荣的基本性质,也给全球解决金融危机的共同行动蒙上了阴影。美国《洛杉矶时报》的社论明确指出,“不管好坏,美国与中国的经济高度重叠;这只会让美国更加强大、而不是受到削弱”。[2]如果奥巴马政府不收敛对华贸易的歧视和排斥,只会削弱中国加强对美合作的政治意愿和社会支持。即便是伊朗核问题想要得到外交解决,也必须要有国际社会的共同努力。其中,美、中、俄三国的合作至关重要。